VI SA/Wa 1795/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1876/11 po rozpoznaniu na rozprawie skarg kasacyjnych P. SA (obecnie spółka z o.o.) w W. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1538/10 w sprawie ze skargi P. SA w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, 2) oddalił skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, 3) zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Sp. z o.o. w W. 120 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sądy obu instancji orzekały w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwany dalej także Prezesem UKE decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie dostosowania stawek MTR w sieci P. (dalej decyzja MTR 2008) zobowiązał spółkę jako operatora ruchomej sieci telefonicznej o znaczącej pozycji rynkowej do dostosowania stawki MTR do poziomu [...] zł/min zgodnie ze wskazanym harmonogramem oraz do corocznego przedstawienia uzasadnienia opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej P.t.), wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 120 dni kalendarzowych od zakończenia wymienionego wyżej roku. Spółka wykonując powyższy obowiązek pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stawek MTR w sieci P. Po przeanalizowaniu informacji przesłanych przez spółkę organ stwierdził, że wysokość stawki MTR ustalonej w sieci P. jest nieprawidłowa i dlatego też decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] (dalej decyzja MTR 2009) ustalił wysokość opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. na poziomie [...] zł/min. Jednocześnie Prezes UKE zobowiązał spółkę do corocznego przedstawienia mu uzasadnienia opłat, określonego w art. 40 ust. 2 Pt., wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 120 dni kalendarzowych od zakończenia w/w roku. Następnie Prezes UKE decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji MTR 2008 i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności, uznając, że stała się ona bezprzedmiotowa z powodu zmiany stanu faktycznego oraz niemożliwości osiągnięcia określonego w niej celu. Poza tym, zdaniem organu, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2008 leży zarówno w interesie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, użytkowników końcowych, jak i w interesie strony. P. SA nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego Prezes UKE wydał decyzję z dnia [...] maja 2010 r., którą utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ w istocie powtórzył dotychczasową argumentację. Na decyzję z dnia [...] maja 2010 r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1538/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz P. SA z siedzibą w W. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji uznał, że organ błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem przed Sądem Okręgowym w Warszawie – sądem ochrony konkurencji i konsumentów toczy się postępowanie wywołane złożeniem odwołania przez spółkę od decyzji MTR 2008. Poza tym Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. istotną kwestią było ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do zmiany decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 4 Pt, który to przepis pozwala Prezesowi UKE zmienić decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez wspomnianego operatora, o ile zaszła rozbieżność między wysokością opłat a stosowaną podstawą ich ustalania. Przepis art. 40 ust. 4 Pt ma charakter przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a. W istocie więc decyzja MTR 2009 zmieniła w swojej istocie wcześniejszą decyzję MTR 2008, w wyniku czego ta ostatnia decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc nie istniały przesłanki do wygaszenia decyzji MTR 2008 na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. skargi kasacyjne złożyła spółka oraz Prezes UKE. Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1876/11 uznał skargę kasacyjną Prezesa UKE za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd II instancji podniósł, że organ błędnie wykazywał, jakoby Sąd I instancji nietrafnie uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe tylko w przypadku decyzji ostatecznej i prawomocnej, tymczasem Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, które przypisuje mu skarżący organ. Rozważania tego Sądu koncentrowały się bowiem nie na kwestii ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej, która w sprawie nie miała istotnego znaczenia, lecz dotyczyły dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, od której zostało wniesione odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodził się z poglądem Sądu I instancji, iż instytucja odwołania wniesionego na podstawie art. 206 ust. 2 Pt do sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest zbliżona do postępowania odwoławczego prowadzonego według reguł k.p.a., bowiem w wyniku rozpoznania odwołania na podstawie art. 206 ust. 2 Pt może dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji. To podobieństwo powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za nietrafny podnoszony przez Prezesa UKE zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z uwzględnieniem zdarzeń, które miały miejsce po dacie wydania przez Prezesa UKE decyzji, która była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. po dniu [...] maja 2010 r. Chodzi mianowicie o okoliczność, o której wzmiankował Sąd I instancji, że Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję MTR 2008. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdarzenie to zostało podane przez Sąd I instancji tylko informacyjnie i nie miało wpływu na wydany wyrok. Sąd ten skoncentrował się bowiem na kwestii dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, od której zostało wniesione odwołanie do Sądu powszechnego i prawidłowo uznał, że w takim przypadku nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji MTR 2008. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również słuszności podnoszonego przez Prezesa UKE zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Powołał się bowiem na wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, ONSA, WSA 2009, z. 3, poz. 52), w świetle którego, w sytuacji gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności decyzji, wykazanie przez Sąd I instancji powodów jej niezgodności z prawem oznacza jednocześnie udzielenie organowi administracji wskazówek co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej P. SA Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że trafnie zarzucono w niej naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (omyłkowo określonego w petitum jako art. 132 p.p.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji pominął bowiem w swoich rozważaniach kwestię zaistnienia przesłanek, pozwalających na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. czy decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak to, czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony natomiast wyszedł poza granice sprawy, zajmując stanowisko w kwestiach nie należących do jego kognicji a obejmujących przesłanki zmiany obowiązków regulacyjnych, co do których właściwy jest Sąd Okręgowy w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny odwołania skarżącej od decyzji MTR 2009. Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji MTR 2008 nie było uzależnione od wyniku postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Warszawie – sądem ochrony konkurencji i konsumentów dotyczącego decyzji MTR 2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić przy orzekaniu treść art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym "Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga P. SA (obecnie spółka z o.o.) jest zasadna. Przedmiotem ponownej kontroli Sądu była decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r., którą organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie wygaśnięcia z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji MTR 2008. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W świetle powyższego przepisu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich zachodzi wtedy, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, drugi zaś przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie dotyczy sytuacji, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zaistniały materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. a zatem czy decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak to czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie "bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo w powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu" (A. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 5 wydanie s. 754-755). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07 publ. LEX nr 466044, wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kc 383/08 publ. LEX nr 519040). W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, albowiem wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (T. Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji s.50, wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 912/09). W tym stanie rzeczy decyzja w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji nie może być uznana za decyzję znoszącą obowiązki regulacyjne, o której mowa w art. 206 ust. 2 Pt, gdyż na mocy tej decyzji nie następuje skutek prawny w postaci uchylenia bądź zniesienia obowiązku regulacyjnego. W tym stanie rzeczy wbrew twierdzeniom skargi brak jest podstaw do uznania, że właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia do decyzji wygaszającej jest Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie postawiony przez spółkę zarzut niewłaściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej bezprzedmiotowość decyzji MTR 2008 wykazywał istotną zmianę stanu faktycznego, która znalazła odzwierciedlenie w nowej decyzji MTR 2009. Jak wyjaśnił organ, wydając decyzję MTR 2008, jak również decyzję MTR 2009 przyjął roczny horyzont kalkulacji, co oznacza, że wydając powyższe decyzje wyznaczył wysokość stawki MTR w oparciu o różne dane, gdyż były to dane za ostatni zamknięty rok obrotowy - w przypadku decyzji MTR 2009 był to rok 2008, w przypadku decyzji MTR 2008 rok 2007. Natomiast, jak stwierdził Prezes UKE wydanie decyzji MTR 2009 spowodowało, że wprowadzony decyzją MTR 2008 harmonogram dostosowania stawek MTR w sieci P., zgodnie z którym od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. miała być stosowana stawka MTR w wysokości [...] gr/min, zaś od dnia [...] lipca 2009 r. obowiązywać miała stawka w wysokości [...] gr/min przestał obowiązywać. Z tego względu P. ma obowiązek stosować stawkę MTR określoną w decyzji MTR 2009, a więc ustaloną w oparciu o nowy stan faktyczny. Sąd nie podzielił poglądu Prezesa UKE, że w powyższej sytuacji wykazana została bezprzedmiotowość decyzji MTR 2008. Przytoczone wyżej poglądy doktryny i tezy z orzecznictwa wskazują, że bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej z powodu ustania bytu elementu stosunku materialnoprawnego, powstałego na skutek wcześniejszego wydania decyzji administracyjnej, ma miejsce wówczas, gdy z jakichś przyczyn przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego ukształtowanego decyzję administracyjną. Aby stwierdzić, że doszło do bezprzedmiotowości decyzji zmiana stanu faktycznego musi być taka, że nie istnieje administracyjny stosunek materialnoprawny, powstały na skutek wydania decyzji i wykonywanie decyzji z tego powodu staje się niemożliwe. Sąd zgodził się ze stanowiskiem spółki, że nie może być mowy o bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008, albowiem nie ustał stosunek materialnoprawny, wynikający z tejże decyzji. Stosunek ten polega bowiem na obowiązku stosowania przez P. SA stawek za zakańczanie połączeń w sieci ruchomej. Zdaniem Sądu, wydanie późniejszej decyzji MTR 2009 nie wpływa na obowiązywanie wcześniejszej decyzji MTR 2008. Każda z nich w sposób odmienny ustala treść wynikającego z nich stosunku materialnoprawnego. Ponadto, co zostało już przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny organ naruszył prawo wydając decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji MTR 2008 w sytuacji, gdy od tej ostatniej wniesione zostało odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. W takiej sytuacji pierwszeństwo należy dać postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Warszawie – sądem ochrony konkurencji i konsumentów, albowiem w wyniku rozpatrzenia przez sąd powszechny odwołania od decyzji Prezesa UKE może dojść do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego zaś takiego skutku nie wywołuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a., który w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. W okolicznościach danej sprawy brak było obligatoryjnej przesłanki do uznania w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008, a zatem utrzymanie przez Prezesa UKE w mocy decyzji wygaszającej było całkowicie niezasadne. W powyższej sytuacji Sąd nie badał pozostałych przesłanek tj. interesu społecznego lub interesu strony przemawiającymi za wygaszeniem decyzji albowiem w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje to w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Mając powyższe na uwadze Prezes UKE rozważy, czy zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie przy uwzględnieniu rozstrzygnięcia wydanego przez sąd powszechny, które zapadło w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez spółkę od decyzji MTR 2008. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.