VI SA/Wa 1796/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi "I" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej "I" Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Pracy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr rej. [...] ustalającego opłatę związaną z badanem "prasy z otwartym tyłem i nieruchomym stołem dociskowym - 400 kN" rok budowy 2007 r. w wysokości 9 840 złotych. W wyniku kontroli wyrobów wprowadzonych do obrotu w ramach nadzoru rynku przeprowadzonej w spółce I. sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca, spółka) inspektorzy pracy ustalili, że spółka jest importerem i jednocześnie użytkownikiem "prasy z otwartym tyłem i nieruchomym stołem dociskowym - 400 kN", model JH21-40, nr 117010, rok budowy 2007 r. – nie spełniającej wymagań zasadniczych. Organ zastosował art. 40j pkt 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.), zgodnie z którym: "w przypadku stwierdzenia, że wyrób nie spełnia zasadniczych lub szczegółowych wymagań, opłaty związane z badaniami ponosi osoba, która wprowadziła wyrób do obrotu lub oddała go do użytku". Organ w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z treści ww. przepisu wynika, że postanowienie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, gdy przepis stanowiący jego podstawę prawną przewiduje dopuszczalność wniesienia takiego środka zaskarżenia. Zaskarżalności postanowienia nie można domniemywać. Zdaniem organu, z żadnego z przepisów ustawy o systemie oceny zgodności nie wynika, że postanowienie ustalające opłatę za badanie maszyny jest zaskarżalne zażaleniem. Również Kodeks postępowania administracyjnego (mający zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o systemie oceny zgodności) nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem takiego postanowienia. Główny Inspektor Pracy wyraził w związku z tym pogląd, iż skoro ani ustawa o systemie oceny zgodności ani k.p.a. nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia o ustaleniu opłaty za badanie maszyny, to przyjąć należy, że jest ono niezaskarżalne. Od powyższego postanowienia strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na wstępie przypomniała, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, natomiast art. 9 zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zdaniem skarżącej, uszło uwadze organu, że podstawą prawną wydania zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia jest art. 264 § 1 k.p.a. Zatem, zgodnie z art. 264 § 2 k.p.a. skarżącemu służy prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie i z tego prawa skarżący skorzystał w przepisanym terminie. Odmienny pogląd Głównego Inspektora Pracy wprost świadczy o oczywistym naruszeniu wyżej powołanych przepisów prawa, a w konsekwencji o niewłaściwym zastosowaniu art. 134 k.p.c. w związku z art. 144 k.p.a., co uzasadnia wniesienie skargi. Spółka wyjaśniła, że wyroku z dnia 19 września 2007 r. (I OSK 1356/06, LEX nr 384289) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a co za tym idzie - także skarga do sądu administracyjnego. Wskazała, że w podobnych sprawach, właśnie na tle art. 40j ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. (VI SA/Wa 148/08, LEX nr 521414), jak również w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. (VI SA/Wa 207/07, LEX nr 1002039) i nie było jakichkolwiek wątpliwości, że postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia jest zaskarżalne zażaleniem. Organ w odpowiedzi na skargę wyraził pogląd o jej bezzasadności. Odnosząc się do jej treści wskazał, że przywołany przez stronę art. 264 § 2 k.p.a. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty związanej z badaniami maszyny powstaje na podstawie przepisów odrębnych (ustawy o systemie oceny zgodności). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl art. 264 § 1 k.p.a. "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. § 2. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniała sytuacja przewidziana w powyższym przepisie prawnym. Wbrew twierdzeniom organu, nie ma znaczenia fakt odrębnego uregulowania kwestii dotyczących ponoszenia przez stronę kosztów badań przepisami ustawy o systemie oceny zgodności, gdyż decydujący jest charakter przepisów prawa (przedmiot – koszty), a nie rodzaj materii regulowanej dziedziny prawa. Równocześnie należy dodać, iż na tle stosowania omawianego przepisu zrodziło się stosunkowo bogate orzecznictwo. M.in. wypowiadał się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 880/09 (LEX nr 597932) jako dopuszczalną uznał sytuację, w której odrębnie organ orzeka w przedmiocie kosztów, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. W sprawie kosztów wydaje się zatem odrębne postanowienie, które ma samodzielny byt ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej. Postanowienie takie stosownie do art. 264 § 2 k.p.a. wydawane jest "w sprawie kosztów postępowania", a więc zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania. W takiej sytuacji zatem organ prawidłowo odmówił uzupełnienia zaskarżonej decyzji w zakresie kosztów postępowania. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, iż sądy administracyjne niejednokrotnie badały zgodność z prawem postanowień o kosztach wynikłych m.in. na tle stosowania ustawy o ocenie zgodności – nie dopatrując się przy tym uchybienia w postaci poddania pod ocenę sądowoadministracyjną orzeczeń wydanych w wyniku rozpoznania nie przysługującego stronie środka odwoławczego. Trafne zatem są argumenty przywołane przez stronę w skardze do WSA. Można w powyższej kwestii także przywołać stanowisko doktryny. Według Małgorzaty Jaśkowskiej w Komentarzu aktualizowanym do art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego (stan prawny na dzień 30 grudnia 2012 r.): "Na postanowienie to służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego. Można w nich kwestionować zarówno zasadność obciążenia kosztami, jak i wysokość poszczególnych składników (por. S. Babiarz (w:) S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2009, s. 117)". Wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 264 § 1 k.p.a. w stopniu mającym zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z omawianych względów zaskarżone postanowienie należało uchylić z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.