VI SA/Wa 1796/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1796/16 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014, poz. 1429), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 218 w związku z art. 144 kpa, § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o.o. utrzymał w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...], udzielonego A. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając m.in., że jak wynika z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego powodem ewentualnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest naruszenie: art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1, ust. 2 i ust. 8, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5, art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne świadczące o sprzedaży asortymentu apteki do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz dokonywanie zakupu produktów leczniczych w innych aptekach ogólnodostępnych oraz nieprzestrzeganie przepisów art. 88 ust. 5 pkt. 1 oraz art. 96 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również § 6 ust. 1pkt. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie wydawania z apteki produktów leczniczych i wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 183, poz. 1531 ze zm.). Prezydium NRA wyjaśniło, że rozpatrując wniosek WIF o wydanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 kpa w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Postępowanie to stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Prezydium NRA uznało, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku WIF, z którego wynika, że podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jestd okonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz zakup produktów leczniczych od innych aptek ogólnodostępnych. Organ wyjaśnił, że nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego i oparł się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych przez WIF. Treść zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie formułowanych tez i wniosków, które pozwalają zarówno stronie jak i organowi nadrzędnemu prześledzić tok rozumowania organu, wobec czego w ocenie Prezydium NRA nie istnieją podstawy do formułowania zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Stwierdził, że stronie zapewniono możliwość czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania. Podkreślil, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Z zaskarżonej uchwały wynika, że organ I instancji uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ inspekcji za wystarczające dla wykazania, że przedsiębiorca naruszył wymienione w uchwale przepisy Prawa farmaceutycznego. Wyjaśnił, że postępowanie, którego podstawę stanowi art. 106 kpa wykazuje istotne odmienności w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę. Zgodnie z art. 106 § 3 kpa organ współdziałający w wydaniu decyzji ma jedynie czternastodniowy termin dla zajęcia stanowiska, co wymusza ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia. W sytuacji zatem gdy organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego i za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne, zarzuty i wnioski w przedmiocie nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego powinny być kierowane pod adresem WIF w [...], nie zaś względem ORA w [...]. Organ dodał, że zgodnie z art. 106 § 4 kpa organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jest to zatem jego uprawnienie, nie obowiązek. W razie gdy organ uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadza je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W ocenie Prezydium NRA, ORA w [...] w zaskarżonej uchwale przytoczyła uzasadnienie faktyczne i prawne, opierając się na informacjach przekazanych przez WIF w [...], który to fakt nie może stanowić zarzutu pod adresem organu I instancji. Procedura współdziałania organów, o której mowa w art. 106 kpa polega na tym, że każdy z uczestniczących w niej organów podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej co oznacza, że organ zajmujący stanowisko w sprawie (udzielający opinii) może wypowiadać się jedynie, co do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. W przedmiotowej sprawie zatem nie jest rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej, co do prowadzenia przez skarżącą obrotu z nieuprawnionym podmiotem, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę przez przedsiębiorcę rękojmi. Organ, odnosząc się do szczegółowo zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej w całości oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy z 6.09.2001 roku Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.) oraz w zw. art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...], w sytuacji gdy skarżąca spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej; -art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać pozytywną opinię oraz brak umożliwienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Naczelną Radą Aptekarską; -art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale Okręgowej Izby Aptekarskiej jak i uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej; -art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które wskazuje skarżąca. Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Akty administracyjne podjęte w ogólnym postępowaniu dotknięte taką wadą są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...]. Organ opisał naruszenia stwierdzone podczas kontroli apteki i wskazał podstawę prawną cofnięcia zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na art. 106 k.p.a. Należy jednakże podkreślić, że przewidziany w ww. przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Przepisy Prawa farmaceutycznego, które powołał organ nadzoru farmaceutycznego a w szczególności art. 37ap ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich stanowi zaś jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ten organ wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175). W niniejszej sprawie skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a. podjęte przez nie uchwały należy uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. ----------------------- 3