VI SA/Wa 1798/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. B. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych utrzymał w mocy ww. decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej zwaną: utd), oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ww. ustawy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2010r. w W. przy [...] poddano kontroli drogowej pojazd marki O. o numerze rejestracyjnym [...] kierowany przez M. P. Kierowca okazał do kontroli dokumenty m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną dla A. Podczas przesłuchania w charakterze świadka M. P. zeznał m.in. że jest zatrudniony w firmie A. na podstawie umowy o pracę zawartą na czas określony. Pracę rozpoczął o godzinie 6 min 30 natomiast do momentu kontroli miał jedno zlecenie przewozu pasażera. Kurs był podjęty z ul. C. do portu lotniczego, zlecenie przewozu uzyskał drogą radiową z centrali H. Przewozy wykonuje na rzecz skarżącego. Wskazał ponadto, że ma zamontowany na dachu pojazdu plafon reklamowy z napisami H., Przewóz osób. Wyniki kontroli udokumentowano protokołem nr W. Załącznikiem do w.w. protokołu jest dokumentacja fotograficzna – na której uwidoczniono, że na dachu pojazdu poddanego kontroli został umieszczony baner. W toku postępowania organ ustalił, że pojazd poddany kontroli, stanowiący własność M. P., został zgłoszony do opisanej wyżej licencji nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym P. B. otrzymał w dniu [...] marca 2010r. W piśmie z dnia [...] marca 2010r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o przesłanie na adres kancelarii radcowskiej kserokopii akt sprawy w szczególności dokumentację fotograficzna kontrolowanego pojazdu oraz dokumentów przedstawionych przez kierowcę pojazdu. Ponadto przedstawiono stanowisko w sprawie akcentując sporną w sprawie kwestię wykładni nieostrego zwrotu zawartego w art. 18 ust.5 lit c) utd tj. "lamp lub innych urządzeń technicznych". W konkluzji stwierdzono, że plafon na płycie magnetycznej bez przewodu elektrycznego, a taki był umieszczony na dachu pojazdu poddanego kontroli, nie jest urządzeniem technicznym w rozumieniu powyższego przepisu. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2010r. na podstawie art. 56 pkt 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, w związku z art. 18 ust. 5 utd oraz art. 104 § 1 kpa nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5 000 zł, wobec stwierdzenia wykonywania przez P. B. przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych WITD stwierdził, że oprócz wykładni językowej dla prawidłowego ustalenia treści prawnej stosuje się również wykładnie funkcjonalną i systemową. Odmawiając uwzględnienia wniosku o przesłanie kserokopii akt stwierdzono, że żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku natomiast strona ma prawo zapoznania się z aktami, o czym była pouczona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymał zarzuty sformułowane w piśmie z dnia [...] marca 2010r. Zaakcentował, że stanowisko WITD o braku obowiązku przesłania stronie kserokopii akt narusza dyspozycję art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Ponadto podniósł, że w identycznym stanie faktycznym organ Policji wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał zakwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny uzasadnia przyjęcie, że skarżący w chwili kontroli wykonywał transport okazjonalny z naruszeniem art. 18 ust.5 litc) utd. GITD nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że znajdujące się w pojeździe na jego dachu urządzenia techniczne nie były sprzeczne z ustawą. W tej kwestii stwierdził, iż w braku ustawowej definicji terminu "urządzenie techniczne" należy posłużyć się wykładnią nie tylko językową, ale również celowościową. W opinii organu decydującym o uznaniu urządzenia za urządzenie techniczne w rozumieniu przepisu art. 18 ust.5 lit c) utd jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie wywarło wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu, gdyż urządzenie to identyfikuje ten pojazd z taksówką. Zdaniem GITD znajdujący się na dachu skontrolowanego pojazdu baner pomimo, że nie był podłączony do instalacji elektrycznej należy uznać za urządzenie techniczne o jakim mowa w art. 18 ust.5 lit.c) utd. Organ odwoławczy uznał także za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a w zw. z art. 73 § 1 k.p.a poprzez nieprzesłanie stronie kopii akt. W tym zakresie GITD odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996r. sygn. akt I SA/Lu 139/96, w którym wywiedziono, że strona ma prawo przeglądania oraz utrwalania na swój użytek wiadomości zawartych w tych aktach, ale w żaden sposób nie można wywieść z tego przepisu, iż organ ma obowiązek sporządzania kserokopii akt i przesłania ich stronie. Organ podkreślił, że skarżący został pouczony o treści art. 10 k.p.a dwukrotnie, dlatego nie można uznać za uzasadniony zarzut pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto, w opinii organu odwoławczego, wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. P. B., reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Ponadto zarzucił, że zarówno decyzja WITD jak i GITD zostały wydane z naruszeniem art. 268 a) k.p.a., gdyż nie przedstawiono upoważnienia do podpisania tych decyzji w imieniu organu. W obszernie umotywowanej skarżący wniósł: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga P. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności rozpatrzenia wymaga zarzut najdalej idący, a mianowicie brak umocowania dla osób podpisanych pod decyzjami WITD oraz GITD do wydania przedmiotowych decyzji w imieniu organu. Powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny, gdyż w aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa udzielone R. S. do wydawania decyzji w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego (upoważnienie z dnia [...] grudnia 2007r Nr [...]) oraz dla C. P., który wydał decyzję w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (v. upoważnienie z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...]). Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy a mianowicie, że w chwili kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d., wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga odpowiedniej licencji, której udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.). Według ustaleń inspekcji transportu drogowego dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżący posiadał licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (v. w aktach administracyjnych sprawy kserokopia wypisu Nr [...] z licencji nr [...]). Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem przedstawiona do wglądu organom kontrolnym licencja uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". W art. 5 ust. 1 u.t.d. ustawodawca wyraźnie wskazał, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W ten sposób ustawodawca opowiedział się za potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji "taksówkowej" i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 u.t.d. Ze względu na to, że w ustawie o transporcie drogowym brak jest legalnej definicji pojęcia "urządzenie techniczne" konieczne jest dokonanie wykładni tego określenia. Zdaniem Sądu, wykładnia musi być dokonana z uwzględnieniem celu i funkcji jakim powyższa regulacja ma służyć. Chodzi bowiem o to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonego grona adresatów urządzenie umieszczone na dachu pojazdu co najmniej mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może się zatrzymać w celu zawarcia umowy przewozu. W ocenie Sądu, każde urządzenie umieszczone na dachu pojazdu wykonującego przewóz drogowy, które upodabnia ten pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką jest urządzaniem technicznym, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) utd. Z tego też względu nie ma istotnego znaczenia czy urządzenie to jest podłączone do instalacji elektrycznej. Uwzględniając dowód w postaci dokumentacji fotograficznej, która znajduje się w aktach administracyjnych, należy podzielić stanowisko organu, że znajdujące się na dachu pojazdu poddanego kontroli należy uznać za urządzenie techniczne w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 5 lit.c) utd, gdyż upodabnia ten pojazd do pojazdu wykonującego transport drogowy taksówką. Kierowca skontrolowanego pojazdu zeznał, iż w dniu kontroli wykonał jeden kurs z pasażerami, na podstawie zlecenia przewozu otrzymanego drogą radiową z firmy H. oraz, że wykonuje przewozy na rzecz skarżącego. Sąd zwraca uwagę, iż P. B. nie zakwestionował powyższego ustalenia. Wykonywanie przewozów na rzecz skarżącego potwierdza również znajdujący się w aktach wydruk z paragonu fiskalnego z którego wynika, że wystawcą jest A. Biorąc pod uwagę powyższe za prawidłowe należy uznać ustalenie organu, że pojazdem poddanym kontroli był wykonywany na rzecz skarżącego przewóz okazjonalny osób, a wzmiankowany pojazd posiadał umieszczone na dachu urządzenie, które upodobniało zatrzymany pojazd do pojazdów przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. W tym stanie rzeczy organ zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Wysokość kary (5000 złotych) została wymierzona w prawidłowej wysokości, gdyż odpowiada kwocie określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod pozycją lp. 2.9 pkt 3. Należy przy tym podkreślić, że poczynionych przez organ ustaleń skarżący w istocie nie zakwestionował, a jedynie dokonuje odmiennej niż przyjęta przez organ wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ zgromadził w niniejszej sprawie pełny materiał dowodowy, który należycie rozpatrzył, zaś zajęte stanowisko w sprawie dokładnie uzasadnił. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony, nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. Ma rację organ twierdząc, że strona korzystając ze swoich uprawnień, o których została pouczona (v. k. 56-57) mogła zapoznać się z aktami, ewentualnie sporządzić kserokopie znajdujących się w nich dokumentów. Odnośnie zarzutu nieprzesłania stronie kserokopii akt należy przed wszystkim wskazać, że w postępowaniu administracyjnym prawo strony do przeglądania akt jest w zasadzie nieograniczone poza tym, że przysługuje ono stronie. Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej - prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2001 r., II SA 1936/2001, LEX nr 55301 i z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 20/07, LEX nr 437527). W niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł o "przesłanie na adres kancelarii kserokopii akt sprawy (.....)" w celu wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia odpowiednich żądań (v. pismo z dnia 27 marca 2010r. k. 37). Z powyższego wynika, że pełnomocnik nie żądał wydania uwierzytelnionych odpisów, ani też uwierzytelnienia odpisów sporządzonych przez stronę (art. 73 §2 k.p.a.), nie wnosił też o udostępnienie akt w siedzibie organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.). W tej sprawie strona nie wykazała, natomiast z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżącemu (lub jego pełnomocnikowi) uniemożliwiono zapoznanie się z aktami w siedzibie organu, czy też w inny sposób ograniczono prawo strony do zapoznania się aktami i samodzielnego sporządzania odpisów. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, która poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania ograniczyła jej czynny udział w postępowaniu. W tym stanie rzeczy zarzut oparty na przepisie art. 10 w zw. z art. 73 k.p.a. również należy uznać za bezzasadny. Nie może prowadzić do uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. gdyż decyzja na którą powołuje się strona dotyczy co prawda skarżącego ale wydana jest nie tylko, że przez inny organ tj. Komendanta Rejonowego Policji, ale również nie dotyczy pojazdu poddanego kontroli w niniejszym postępowaniu administracyjnym (v. decyzja KRP z dnia [...] września 2009r. Nr [...], k. 45 akt adm.). Nie można podzielić także argumentów skarżącego, który upatruje naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. przez to, ze organ nie odniósł się do treści wniosków i zarzutów formułowanych przez stronę. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odniósł się do wszystkich zarzutów strony istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, co wystarcza do uznania, że decyzja nie narusza prawa w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.