VI SA/Wa 1805/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi T. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Pana T. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. w B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5 800 złotych - Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 42 ust. 1, art. 87 ust.1, art. 92 ust. 1 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), lp. 1.4.1., 1.11.11 ust.1 lit.b załącznika do w/w ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz.U.Nr 92, poz. 879), art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym /OJ.L.85.370.8/ i § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U..Nr 150, poz.1684 ze zm.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił w dniu kontroli 15 lutego 2004r. przeprowadzonej w m. W. podczas przejazdu po drodze krajowej nr [...] u prowadzących pojazd marki [...] o nr rej. [...] kierowców A.M. i Z.D., należącego do przedsiębiorcy T. K. F. - brak właściwie wypełnionej (bez wpisanego nr rejestracyjnego pojazdu) dobowej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ przyjął brak w pojeździe ważnej karty opłaty (kara 3000 zł), ustalając, że przedsiębiorca ma 4 pojazdy zgłoszone do przewozów. - nie okazanie do kontroli właściwej ilości wykresówek lub dokumentu (zaświadczenia) z bieżącego tygodnia potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu tj. z dni od 09 do 14 lutego 2004r. za każdą wykresówkę oraz za ostatni dzień poprzedniego tygodnia kiedy prowadził pojazd. (2 x po 1400 zł) Kierowcy zapoznali się z treścią protokołu kontroli i nie wnosząc uwag, podpisali go. Po wszczęciu postępowania administracyjnego Pan T. K. złożył pisemne wyjaśnienia przyznając, że kierowcy częściowo tylko wypełnili dobową kartę drogową, numeru rejestracyjnego pojazdu nie wpisali przez przeoczenie, zaś brak wykresówek spowodowany był wykonywaniem przez nich tylko tego określonego zlecenia, które wykonywali w czasie wolnym od pracy w innych firmach, gdzie są zatrudnieni. Załączył umowy zlecenia zawarte z kierowcami oraz zaświadczenia od ich pracodawców o czasie korzystaniu z urlopu bezpłatnego - przez Z.D. i z dni wolnych od pracy - przez A.M. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] nie uwzględnił tych argumentów. Wymierzając karę w łącznym wymiarze 5 800 zł wywodził, że nie ma obecnie znaczenia dla wymiaru kary - po kontroli - przedłożenie brakującej tarczki bądź zaświadczenia (w aktach nie ma dowodu na złożenie innej wykresówki niż okazana podczas kontroli), skoro obowiązujące przepisy wymagają okazania ich na drodze. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty: wykresówki bądź zaświadczenia, czy kartę opłaty za przejazd. Organ podnosił ponadto, że przedsiębiorca przyznał nie wpisanie nr rejestracyjnego pojazdu na dobowej karcie opłaty, a ponieważ ma kilka pojazdów nie jest możliwe ustalenie do jakiego pojazdu miała służyć. W odwołaniu złożonym [...] marca 2004r. strona ponownie wnosiła o rozważenie wskazanych w wyjaśnieniu argumentów i wywodziła, iż stwierdzone naruszenia nie były umyślnym naruszeniem prawa, zaś małe firmy zajmujące się przewozem okazjonalnym korzystają z usług innych kierowców, a ich karty urlopowe zostały przedstawione po kontroli, celem uwzględnienia tych okoliczności. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrując odwołanie - w uzasadnieniu swojej decyzji wydanej [...] sierpnia 2004r. jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazał okoliczności z innej kontroli niż objęta zaskarżoną decyzją, a mianowicie kontroli przeprowadzonej na drodze krajowej nr [...], ale w miejscowości L., w dniu 4 grudnia 2003r. i innego pojazdu: marki [...] o nr rej. [...]. Organ II instancji powołał się na wymienioną wyżej podstawę prawną obowiązującą od 1 maja 2004r. zawartą w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U.Nr 92, poz. 879), gdzie art. 31 przewiduje obowiązek przedstawienia zaświadczenia jakie pracodawca wystawia kierowcy przed rozpoczęciem przewozu drogowego. Wskazał, że w przypadku jeśli w określonych dniach kierowca nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Powołał się na zasady zawarte w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym /OJ.L.85.370.8/ i konsekwencję w postaci naruszenia przepisów lp.1.11.11. ust.1 lit.b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje karą 200 zł za każdą wykresówkę, której kierowca nie posiadał w urządzeniu samoczynnie rejestrującym prędkość jazdy, czas jazdy i postoju za bieżący tydzień oraz za ostatni dzień poprzedniego tygodnia oraz brak zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdów. Ponadto organ wskazał na zasadę zawartą w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącą, iż za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty, co następuje poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U..Nr 150, poz.1684 ze zm.). Tylko prawidłowo wypełniona karta stanowi wyłączny dowód uiszczenia wymaganej przepisami prawa opłaty. Konsekwencją naruszenia tej zasady jest treść lp.1.4.1. w/w. załącznika do ustawy, który karą 3000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan T. K. wskazał na bezprzedmiotowość argumentów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które dotyczą innej sprawy, co jego zdaniem ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarzucił powołanie się na przepisy, które wprawdzie obowiązywały kierowców w dacie orzekania przez organ II instancji, ale nie były znane skarżącemu w dacie kontroli, jako że weszły w życie po wydaniu decyzji I instancji. Zarzucił organowi II instancji brak zachowania ustawowych terminów rozpatrzenia odwołania i nie odniesienie się do złożonego w toku postępowania materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego wywodził, że zebrano wszystkie dowody niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, natomiast dokumentacja dostarczona przez stronę po kontroli nie ma znaczenia. W świetle przytoczonej w decyzji II instancji regulacji podczas kontroli należy okazać wykresówki lub zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu jako jedyne dokumenty stwierdzające, że nie dokonano naruszenia wymienionego w lp. 1.11.11 ust.1 lit.b załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Nie odniósł się do zarzutów Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zarzutom Skarżącego nie można odmówić słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.) i dlatego podnieść należy, że jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia II instancji organ wskazał okoliczności z innej kontroli - niż objęta zaskarżoną decyzją. Nie ulega wątpliwości, że źródłem stanowiącym podstawę rozważań faktycznych i prawnych Głównego Inspektora Transportu Drogowego była kontrola przeprowadzona wprawdzie na drodze krajowej nr [...], ale w innej miejscowości (L.), w innej dacie (w dniu 4 grudnia 2003r.) i dotyczyła innego pojazdu (marki [...] o nr rej. [...]), którego kierowca nie posiadał trzech wykresówek. Nie można też przyjąć, że błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozważań prawnych organu nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ nie odniósł się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, nie ocenił złożonych dowodów: zaświadczeń o urlopie i dniach wolnych kierowców zatrudnionych na stałe w innych firmach oraz wyjaśnień przedsiębiorcy co do jednorazowego zawarcia z nimi umowy zlecenia na przedmiotowy przewóz – do czego był zobowiązany na mocy art. 107 kpa, w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wskazującego na jakich dowodach oparł rozstrzygnięcie i dlaczego nie dał wiary złożonym innym dowodom. Organ II instancji rozpatrując odwołanie związany jest rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego do części składowych decyzji administracyjnej zgodnie z art. 107 kpa zalicza się m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem jest integralną częścią wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a wręcz powołanie ich z innej sprawy - stanowi przesłankę do uznania, iż nastąpiło naruszenie przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, wskazania przyczyn nie uwzględnienia argumentów podniesionych w odwołaniu. (vide wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998r. sygn.akt I SA/Lu 21/98 Lex 34147, wyrok NSA z 10 lutego 1981r. sygn.akt SA/910/80 ONSA 1981 nr 1 poz.7, wyrok NSA z 30 czerwca 1983r. sygn. ISA 178/83 ONSA 1 poz.51) Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości skutkuje naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Nie sanuje tych braków jednozdaniowe skwitowanie organu w odpowiedzi na skargę, iż dokumentacja dostarczona przez stronę po kontroli nie ma znaczenia, w sytuacji, gdy skarżący tymi dokumentami udowodnił, że kierowcy na stałe świadczyli pracę u innych pracodawców. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2000.08.25 sygn.akt I SA 1110/99 LEX nr 75520) Ponadto zastosowane w zaskarżonej decyzji prawo materialne - art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz.U.Nr 92, poz. 879) - obowiązujące dopiero po 1 maja 2004r. nie mogło być przedmiotem obowiązków dla wykonującego transport przedsiębiorcy w dacie kontroli (lex retro non agit), ponieważ było mu nieznane. Natomiast z dniem 28 września 2003 r. art. 15 i 31 ust. 2 i 3 zostały zmienione przez art. 6 pkt 13 lit. a) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.03.149.1452) stanowiąc, że kierowca na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zapisy z przyrządu kontrolnego oraz kart drogowych za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, a za dzień, w którym pojazdu nie prowadził, zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu (art. 15). Pracodawca jest obowiązany regularnie kontrolować okresy prowadzenia pojazdu, czas trwania innej pracy oraz okresy odpoczynku, na podstawie zapisów przyrządu kontrolnego, a w przypadku pojazdów niewyposażonych w te przyrządy - na podstawie karty drogowej. (art. 31 ust.1). Zapisy z przyrządów kontrolnych oraz kart drogowych pracodawca przechowuje przez okres co najmniej dwunastu miesięcy po wykorzystaniu i udostępnia ich kopie na wniosek kierowców, których one dotyczą. Zapisy te są okazywane lub wydawane na żądanie każdej osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli(art. 31 ust.2). Przepisy te oraz okoliczności wskazane przez stroną w toku postępowania obligowały organ do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Także nałożenie podwójnej kary 2x1400 zł na podstawie jednego powołanego przepisu załącznika do ustawy o transporcie drogowym - lp. . 1.11.11 ust.1 lit.b – nie zostało należycie uzasadnione w świetle zarzutów skarżącego. Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek (wyrok SN z dnia 2002.05.07 sygn.akt III RN 59/01, OSNP 2003/3/56). Powyższe uchybienia procesowe i materialne muszą odnosić taki skutek, że wydana na ich podstawie decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a