VI SA/Wa 1807/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi O. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego O. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan O. K., zwany dalej także "skarżącym" został wpisany na listę aplikantów notarialnych uchwałą nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na niezaliczenie przez skarżącego kolokwium po drugim roku aplikacji notarialnej, co jest równoznaczne z niewykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Pan O. K. złożył zażalenie do Krajowej Rady Notarialnej w [...] , domagając się jego uchylenia i nakazanie Radzie Izby Notarialnej w [...] wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez skarżącego. Po rozpoznaniu zażalenia Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę – postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Rady Izby Notarialnej w [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 roku skarżący ponownie zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Organ ten po rozpoznaniu wniosku postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, powołując się na stanowisko, które zajął w uprzednim postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. Na skutek zażalenia wniesionego przez Pana O. K. Krajowa Rada Notarialna uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchyliła zaskarżone postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu uchwały organ II instancji podniósł, że skarżący w tym samym stanie faktycznym po raz drugi wystąpił o wydanie mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Natomiast zgodnie z obowiązującą w prawie polskim zasadą ne bis in idem niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie i w rezultacie takie postępowanie jest od samego początku bezprzedmiotowe. Na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego i uchyleniu postanowienia Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej bez merytorycznego rozpatrzenia zażalenia, z powołaniem się na zasadę ne bis in idem z powodu już raz uprzednio składanego wniosku o wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy prawo jednostki do ponownego żądania wydania zaświadczenia określonej treści nie powoduje, że postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, lecz winno skutkować albo wydaniem zaświadczenia określonej treści albo wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji i utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, a co w niniejszej sprawie skutkowało zaniechaniem rozpoznania istoty sprawy przez organ odwoławczy, bezpodstawnym umorzeniem postępowania, 2) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia przez organ drugiej instancji z powołaniem się na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia będącego czynnością materialno-techniczną a nie rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki poprzedzonym postępowaniem administracyjnym, nie jest objęte zasadą ne bis in idem, co powoduje że organ administracji publicznej każdorazowo na skutek stosownego wniosku winien albo wydać stosowne zaświadczenie albo odmówić jego wydania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Poza tym skarżący z ostrożności procesowej wskazał na zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na umorzeniu przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, z arbitralnym i dowolnym powołaniem się na brak zmiany okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie sfery interesu prawnego – jednostki wnioskującej o wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy w rzeczywistości nastąpiła zmiana w tym zakresie w związku z uaktualnieniem się nowego interesu prawnego jednostki polegającego na organizacji kolejnego terminu egzaminu notarialnego, do którego aplikant po ukończeniu aplikacji notarialnej zamierza przystąpić, jak również w zakresie stanu prawnego w związku z uchyleniem § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczącego fakultatywnego przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (p. 1449), co powoduje, że zarówno okoliczności faktyczne, jak również prawne nie uzasadniały podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. W przedmiocie zarzutów dotyczących rozstrzygnięcie organu I instancji, o którego uchylenie strona również wniosła na zasadzie art. 135 p.p.s.a. podniesione zostało: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy Prawo o notariacie poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej, 2) art. 72 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 2-11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez błędne uznanie, że ustawa Prawo o notariacie nie zawiera definicji aplikacji notarialnej, co miałoby uzasadniać odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, w sytuacji, gdy art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie wskazuje jednoznacznie definicję aplikacji notarialnej, 3) art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie w zw. z § 1-11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez dowolne, a w konsekwencji błędne uznanie, że spełnienie wszelkich przesłanek ustawowych i cyt. rozporządzenia poprzez wnioskodawcę, zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] nie uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikant odbył aplikację notarialną, gdyż byłoby to sprzeczne z celem aplikacji oraz nie może stanowić wypełnienia przesłanki "zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza" a jedynie "próbą zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza", 4) art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania przez organ zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, mimo spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek faktycznych wynikających z przepisów prawa obligujących organ do urzędowego poświadczenia faktu odbycia aplikacji notarialnej i przy jednoczesnym braku podstawy prawnej upoważniającej organ do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Wskazując powyższe zarzuty strona wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonej uchwały nr [...] Krajowej Rady Notarialnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją uchwały – postanowienia Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez Pana O. K., - stwierdzenie, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu, - zasądzenie na rzecz skarżącego od Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem ewentualnie w razie stwierdzenia, że rodzaj postawionych zarzutów wskazuje na podjęcie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały – postanowienia z rażącym naruszeniem prawa względnie bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały oraz postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez Pana O. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając tę decyzję – umarza postępowania w pierwszej instancji". Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Takie rozstrzygnięcie organu ogranicza się do przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowa wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. W niniejszej sprawie Krajowa Rada Notarialna uznała, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości albowiem skarżący uprzednio domagał się wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji i sprawa ta została ostatecznie załatwiona przez organy samorządu notarialnego. Według oceny organu ponowne wniesienie wniosku w tej sprawie zgodnie z zasadą ne bis in idem jest niedopuszczalne. Sąd uznał, że twierdzenie organu o bezprzedmiotowości postępowania jest co najmniej przedwczesne. W niniejszej sprawie skarżący ponownie wniósł o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w sytuacji, gdy poprzednie postępowanie zostało ostatecznie zakończone. Podstawę żądania skarżącego stanowił przepis art. 74 § 2 Prawa o notariacie oraz art. 217 i n k.p.a. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. W wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1488/10 Lex nr 745045) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasada res indicate" nie ma zastosowania do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych istotnych okoliczności i dowodów. W świetle powyższego wyroku organy rozpoznając kolejny wniosek o wydanie zaświadczenia zobligowane są do zbadania, czy merytorycznie jest to ten sam wniosek składany przez tą samą osobę i czy okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie. Uchybieniem Krajowej Rady Notarialnej było więc to, że a priori, bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń przyjęła, że ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem. Tymczasem po zakończeniu poprzedniego postępowania nastąpiła zmiana zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych sprawy. Nie można odmówić słuszności argumentom skargi, że interes prawny, który stanowił podstawę do żądania wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej wyrażał się w ponownie organizowanym egzaminie notarialnym, do którego chciał przystąpić Pan O. K., a co wymaga przedstawienia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Poza tym nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż uchylony został § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., dotyczący fakultatywnego przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1449). W tym stanie rzeczy należy uznać, że Krajowa Rada Notarialna uchybiła przepisom art. 138 § 1 k.p.a. i 105 k.p.a. uchylając postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie przed tym organem, zamiast merytorycznie rozpoznać zażalenie i wydać stosowną uchwałę w sprawie. Wobec stwierdzonego uchybienia Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.