VI SA/Wa 1810/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w części dotyczącej siedziby kancelarii oddala skargę w całości Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 155, art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku A. D. o zmianę siedziby kancelarii notarialnej w [...] na siedzibę kancelarii notarialnej w [...] , utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] zmieniającą decyzję ostateczną Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. [...] o powołaniu A. D. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] - w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej i w miejsce dotychczasowej siedziby w [...] wyznaczającą nową siedzibę w [...] . Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Sprawiedliwości ostateczną decyzją z [...] lipca 2013 r. [...] powołał A. D. (zwaną dalej "uczestnikiem postepowania") na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 r. uczestnik postepowania wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013 r., w części dotyczącej siedziby kancelarii, poprzez wyznaczenie nowej siedziby w [...] . Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. o powołaniu uczestnika postępowania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] - w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej i w miejsce dotychczasowej siedziby w [...] wyznaczył nową siedzibę w [...] . Następnie Izba Notarialna w [...] (zwana dalej "skarżącą", "Izba") złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie decyzji o odmowie powołania uczestnika postępowania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] . Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, 2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że decyzja Ministra Sprawiedliwości zawiera lakoniczne i nietrafne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] . Wskazała, że notariusz to nie tylko zawód zaufania publicznego, ale również funkcja publiczna. Akt powołania na stanowisko notariusza podkreśla funkcję publiczną, która się wiąże z wykonywaniem tego zawodu. Zdaniem Izby, organ nie ustalił w żaden sposób, dlaczego celowe jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Nie wziął w tym zakresie pod uwagę istniejącego w sprawie materiału dowodowego i wydał decyzję opierając się na lakonicznym uzasadnieniu faktycznym. Odwołał się bowiem w uzasadnieniu decyzji do liczby mieszkańców [...] i liczby działających tam kancelarii notarialnych, nie odnosząc się w ogóle do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] faktów dotyczących struktury notariatu w [...] i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Tymczasem Minister Sprawiedliwości powinien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę spełnienia przez kandydata na notariusza przesłanek umożliwiających powołanie jak również ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze, a także po dokonaniu analizy okoliczności faktycznych w kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej. Analiza ta, oparta ma być o badania statystyczne co do ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy, w istniejących już na obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych, informacji co do liczby mieszkańców tych miejscowości, przy uwzględnieniu specyfiki i rodzaju czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. Nadto skarżąca podniosła, że powyższa ocena powinna "obrazować", czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie czy maleje oraz, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Brak powyższych ustaleń, zdaniem Izby, wskazuje na istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188). Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję o zmianie siedziby kancelarii notarialnej notariusz A. D. z dotychczasowej siedziby w [...] na nową siedzibę w [...] wskazał, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem organu, argumenty wywiedzione przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Organ przypomniał, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot powołanie uczestnika postępowania na stanowisko notariusza zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. Dlatego też, w ocenie organu za bezprzedmiotowe uznał stanowisko Izby dotyczące weryfikacji spełnienia przez uczestnika postepowania przesłanek określonych w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie. W ocenie organu odwoławczego, przed wydaniem decyzji I instancji skarżąca została zawiadomiona o zakończeniu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, uzasadniając decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. organ wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wykazał dlaczego podjął decyzję o zmianie siedziby kancelarii notarialnej, wyznaczając w miejsce dotychczasowej siedziby w [...] nową siedzibę w [...] . Odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Zatem w ocenie organu odwoławczego, chybiony jest zarzut braku dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego. Z tych względów Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu omawianej decyzji. Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Przepis ten stanowi również materialną podstawę zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej - w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej. W ocenie organu, zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady, że organ administracyjny będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Jak wynika z treści wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zawiera on odniesienia do zasadniczej w niniejszym postępowaniu kwestii, a mianowicie indywidualnego interesu uczestnika postępowania oraz argumentów przez nią podniesionych we wniosku uzasadniających zmianę decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r., w części dotyczącej siedziby kancelarii. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. w żaden sposób nie wskazuje na prymat przesłanki interesu społecznego nad interesem strony. Redakcja przywołanego przepisu odwołuje się do alternatywy, co oznacza, że obie przewidziane nim przesłanki są równoważne. Co więcej, definiowanie pojęcia ważnego interesu społecznego - jak czyni to skarżąca - jedynie w odniesieniu do zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym wykładnię art. 155 k.p.a. w zakresie istnienia przesłanki słusznego interesu strony, należy dokonywać z uwzględnieniem konstytucyjnej normy art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Nie mogą one być jednak interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu zainteresowanego notariusza do wyboru siedziby swojej kancelarii. Tak więc tylko na mocy ustawy możliwe jest ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu, przy czym Konstytucja RP stawia takiej ustawie określone warunki, o których mowa w art. 31 ust. 3. Podkreślenia wymaga, że wszelkie ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Odnosząc się do powołanych przez uczestnika postępowania okoliczności uzasadniających wniosek o zmianę siedziby kancelarii notarialnej organ podkreślił, że słuszny interes strony nie wymaga powoływania szczególnych czy wyjątkowych względów, które mają go wykazać. Jednakże w ocenie organu, wskazane przez uczestnika postępowania okoliczności za takie można uznać. Dotyczą one bowiem sytuacji rodzinnej uczestnika postępowania, a więc niewątpliwie mieszczą się w zakresie pojęcia słusznego interesu strony. Nie sprzeciwiają się one w żaden sposób prawidłowo rozumianemu interesowi społecznemu, wyrażającemu się w swobodzie dostępu do usług notarialnych. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, argumenty Izby dotyczyły próby wykazania, że popyt na usługi notarialne w [...] jest całkowicie zaspokojony w odróżnieniu od sytuacji w mniejszych, okolicznych miastach. Minister Sprawiedliwości winien natomiast w odniesieniu do lokalizacji poszczególnych kancelarii notarialnych prowadzić badania statystyczne i rynkowe, co stanowić ma podstawowe kryterium wyznaczanie ich siedzib. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w [...] nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępu do usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie również istnieje zapotrzebowanie na te usługi, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim w żaden sposób nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach, tym bardziej, że wbrew zarzutom stawianym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości konsekwentnie realizuje obowiązek zapewnienia równomiernego dostępu do usług notarialnych, wyznaczając siedziby kancelarii notarialnych również w mniejszych miejscowościach. Zdaniem organu, tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest bowiem zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii. Odnosząc się do stanowiska Izby, której zdaniem Minister Sprawiedliwości winien wydać decyzję w przedmiocie zmiany siedziby po przeprowadzeniu wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii jej lokalizacji, organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają również tworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych. Organ wskazał, że z posiadanych danych wynika m. in., że notariusze prowadzący kancelarie notarialne w [...] w 2013 r. sporządzili 78.960 aktów notarialnych. Oznacza to, że każdy spośród 124 działających w 2013 r. w [...] notariuszy sporządził średnio 53 akty notarialne miesięcznie. Spośród wszystkich aktów notarialnych sporządzonych w 2013 r. przez notariuszy w [...] , ponad 35.000 dotyczyła obrotu nieruchomościami (m. in. sprzedaży nieruchomości, umów deweloperskich, umów przedwstępnych sprzedaży nieruchomości, umów przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu umowy zobowiązującej, umów darowizny dotyczących nieruchomości i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, sprzedaży własnościowego prawa do lokalu, sprzedaży użytkowania wieczystego). Pozostałe natomiast obejmowały m. in. umowy spółki, umowy majątkowe małżeńskie, testamenty, protokoły itp. W 2013 r. notariusze w [...] sporządzili też 2.401 aktów poświadczenia dziedziczenia oraz 172.968 poświadczeń. Dla porównania organ wskazał, ze w [...] w 2013 r. 32 notariuszy sporządziło 19.649 aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził 51 aktów notarialnych miesięcznie), w [...] 98 notariuszy sporządziło 61.327 aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził 52 akty notarialne miesięcznie), w [...] 63 notariuszy sporządziło 42.457 aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził 56 aktów miesięcznie). Natomiast w największym ośrodku miejskim - w Warszawie w 2013 r. 381 notariuszy sporządziło 210 979 aktów notarialnych (co daje średnio 46 aktów miesięcznie). Zdaniem organu, z danych tych wynika, że ilość sporządzanych przez notariuszy pełniących funkcję w [...] aktów notarialnych jest wyższa aniżeli w innych dużych ośrodkach miejskich. Organ uznał, że wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] oraz dokonał ich oceny prawnej, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu. Przedstawioną tam argumentację i wynikające z niej wnioski Minister Sprawiedliwości w całości podtrzymał. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. Decyzji tej zarzuciła: 1. naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a mianowicie: a) art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. bez uzyskania zgody strony postępowania Izby Notarialnej w [...], b) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, c) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, d) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia w miejsce dotychczasowej siedziby w [...] nowej siedziby kancelarii notarialnej w [...] ; 2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy Prawo o notariacie tj. art. 10 § 1 w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kolejnej kancelarii notarialnej. W obszernym uzasadnieniu skargi, którą następnie dwukrotnie uzupełniono, skarżąca wywodziła, że Minister winien był uzyskać także zgodę Izby Notarialnej w [...] na dokonanie zmiany ostatecznej decyzji powołującej, na co wskazuje treść art. 155 k.p.a. W sprawie została podjęta uchwała negatywnie opiniująca wniosek uczestnika o dokonaniu zmiany siedziby kancelarii na [...]. Powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wskazała na swój interes w tej sprawie jako organu samorządu notarialnego, który powołany jest do tego, aby sprawować pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W opinii skarżącej Izby powołanie kolejnej kancelarii na jej obszarze przyczyni się do obniżenia jakości świadczonych przez notariuszy usług, a co z kolei będzie z uszczerbkiem dla bezpieczeństwa obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania A. D. na rozprawie w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza oraz wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Na Ministrze Sprawiedliwości ciąży także obowiązek prawidłowego rozmieszczenia tych kancelarii, zgodnie z podstawowym celem, jakim jest zapewnienie dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego. Niewątpliwie z przepisów Prawa o notariacie wynika zamiar ustawodawcy takiego unormowania sposobu rozmieszczenia i funkcjonowania kancelarii notarialnych, który zapewni łatwy i nieprzerwany dostęp do usług notarialnych (tak również Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 312/06, LEX nr 325377). Podstawą zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości był przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli brak jest przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych, zaś za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzje te mają również charakter uznaniowy. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej przepisy oraz sformułowaną w art. 7 k.p.a. zasadę ogólną załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności pozwalające Ministrowi Sprawiedliwości na wyrażenie zgody na przeniesienie siedziby kancelarii notarialnej uczestnika A. D. z [...] do [...] . Należy zauważyć, że uczestnik wnioskując o zmianę decyzji w części dotyczącej wskazania siedziby kancelarii notarialnej - wskazał, iż podstawową przesłanką do wystąpienia z tym wnioskiem był względy rodzinne, w szczególności zmiana planów zawodowych męża. Skarżący wskazywał, że zamieszkuje w [...] , zaś do obecnej Kancelarii ma 70 km, zatem uwzględnienie wniosku pozwoliłoby mu na poprawę sytuacji rodzinnej. Izba Notarialna w [...] opiniując ten wniosek negatywnie podnosiła, że nie widzi potrzeby zwiększania liczby kancelarii notarialnych w [...] bowiem jest ona wystarczająca. Jednakże należy zauważyć, że organ nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o charakterze uznaniowym ( por. wyrok NSA z września 2001 r. , sygn. akt II SA 1488/00). Jak już wyżej wspomniano, decyzja w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej wydana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Niewątpliwie, jak wynika ukształtowanego orzecznictwa sądowego na Ministrze Sprawiedliwości ciąży obowiązek prawidłowego rozmieszczenia kancelarii notarialnych, zgodnie z podstawowym celem jakim jest zapewnienie dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego ( por, wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r. , sygn. akt II GSK 44/09) Skoro tak , to szczególnym obowiązkiem organu jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku postępowania dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej przedmiotem oceny organu powinna być celowość przeniesienia siedziby tej kancelarii do innej miejscowości. To zaś oznacza, że organ powinien rozważyć zarówno zasadność likwidacji kancelarii notarialnej w dotychczasowej miejscowości jak i ocenić celowość utworzenia kancelarii w miejscowości wnioskowanej przez notariusza. W postępowaniu tym organ zobowiązany jest badać istnienie przesłanek z art. 155 k.p.a., a w szczególności dokonać wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interes społeczny w postaci ograniczenia swobodnego ograniczenia dostępu do usług powinien być rozważany w aspekcie zagwarantowania bieżącego dostępu do usług notarialnych. Ocena ta powinna obejmować badanie czy w skutek przeniesienia kancelarii notarialnej skarżącego do innej miejscowości, w miejscu jej dotychczasowej siedziby może nastąpić znaczące zmniejszenie dostępu do tych usług, czy może to stwarzać zagrożenie braku zapewnienia stałej obsługi notarialnej. Taka ocena wymaga wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy mających wpływ na dostępność do usług notarialnych. Nadanie w okolicznościach konkretnej sprawy właściwej treści pojęciu interes społeczny umożliwia dopiero prawidłowe wyważenie racji między interesem społecznym i słusznym interesem strony. Jeżeli chodzi o tę ostatnio wymienioną przesłankę, to trafnie zauważa skarżący, że przy wykładni art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie należy mieć na uwadze również treść art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA 1904/00, zb. LEX nr 53467) wyjątki o jakich mowa w tym ostatnim przepisie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu zainteresowanego notariusza do wyboru siedziby swojej kancelarii. Dodać jedynie należy, że tylko na mocy ustawy możliwe jest ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu, przy czym Konstytucja RP stawia takiej ustawie określone warunki, o których mówi art. 31 ust. 3. Ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 44/09). Idąc tym tokiem rozumowania oraz mając na uwadze konkretne dane statystyczne przytoczone przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Sąd zaakceptował ocenę organu, że interes indywidualny skarżącego w postaci konieczności przeniesienia siedziby kancelarii do [...] jest na tyle ważny i znaczący, a ponadto jest zgodny z interesem społecznym w postaci swobodnego dostępu do usług notarialnych, iż całkowicie usprawiedliwia zgodę organu na zmianę siedziby kancelarii. Wbrew stanowisku skarżącej Izby dane statystyczne powołane przez Ministra odnoszące się do liczby sporządzonych w 2013 r. aktów notarialnych na terenie [...] i [...] – odpowiednio 78.960 i 19.649 świadczą o tym, że w [...] istnieje także potrzeba zwiększenia liczby kancelarii notarialnych. Jak obliczył Minister w [...] każdy notariusz w 2013 r. średnio sporządził 51 aktów notarialne miesięcznie, zaś w [...] w tym okresie każdy notariusz sporządził 53 akty notarialne miesięcznie, przy czym prawie połowa tych aktów dotyczyła obrotu nieruchomościami. Dla porównania w Warszawie średnio – 46 aktów, w [...] 52 akty, w [...] 56 aktów notarialnych. W konsekwencji Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi na bezzasadne. W niniejszej sprawie zarzuty skargi Izby Notarialnej koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że popyt na usługi notarialne w [...] został zaspokojony co odczytywać można, jak słusznie wskazywał organ, jako dążenie do ochrony konkurencji ze strony innych kancelarii. Jednak ta linia obrony przyjęta przez skarżącą korporację zawodową stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Ministra. Ponadto stanowisko Izby nie zostało poparte wnioskami dowodowymi, jak również nie opiera na kryteriach wymienionych w ustawie - Prawo o notariacie. Należy zauważyć, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie [...] oraz zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. W tej sytuacji Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] opiniującej wniosek uczestnika o zmianę siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Sądu Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie wskazała przepisów, jak i dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. W ocenie Sądu nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w rozpoznawanej sprawie. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 491/12). Skład orzekający podziela ten pogląd. Odnosząc się natomiast do zarzutu Izby, że w sprawie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez zmianę ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. bez uzyskania zgody strony postępowania – Izby Notarialnej w [...] Sąd uznaje powyższe stanowisko za chybione. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej uwarunkowane jest zgodą strony, która nabyła prawo. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. A. D. została powołana na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] a zatem jest ona jedyną stroną, która z mocy tej decyzji nabyła prawo podmiotowe w rozumieniu art. 155 k.p.a. Stąd zgoda Izby Notarialnej w [...] nie była w sprawie wymagana. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę Izby Notarialnej w [...] jako bezzasadną Sąd oddalił w całości.