VI SA/Wa 1815/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie wydania licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez M. J. jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2007r. w przedmiocie wydania licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] ważnej do dnia [...] kwietnia 2052r. wraz z wypisami ważnymi do [...] grudnia 2012r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedsiębiorca M. J. (skarżący) uzyskał licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy Nr [...] ważną do [...] kwietnia 2052r. W ramach kontynuacji powyższej licencji, w dniu [...] kwietnia 2004r. skarżący uzyskał licencję Nr [...] (nr blankietu [...]) ważną od [...] maja 2004r. do [...] kwietnia 2052 r. do której wydano stronie wypisy ważne na okres 5 lat z zastrzeżeniem, że wypisy z licencji na kolejne pięcioletnie okresy będą wydawane po spełnieniu warunków niezbędnych do posiadania licencji. W dniu [...] marca 2007r. skarżący złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o wydanie wypisów licencji w miejsce tych, którym upływał termin ważności a także wniosek o zmianę treści licencji w związku ze zmianą adresu prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z [...] kwietnia 2007r., powołując się na licencję Nr [...] ważną do [...] kwietnia 2052r. wezwał organ "ostatecznie do sprostowania i wydania stronie 5 odpisów licencji zgodnych z treścią udzielonej licencji tj. ważnych do [...] kwietnia 2052 r.". Pismem z [...] kwietnia 2007r. znak [...] organ wezwał stronę o doprecyzowanie ww. wniosku z [...] kwietnia 2007r. W odpowiedzi, pismem z [...] kwietnia 2007r. M. J. ponowił żądanie zawarte we wniosku z [...] kwietnia 2007r. Kolejnym pismem z [...] kwietnia 2007r., powołując się na pisma strony z [...] i [...] kwietnia 2007r. organ ponownie zwrócił się do skarżącego o ostateczne doprecyzowanie wniosku. Realizując wezwanie organu, M. J. pismem z [...] maja 2007r. wezwał organ do wydania 5 odpisów posiadanego przez niego uprawnienia z okresem ważności zgodnym z treścią licencji tj. do dnia [...] kwietnia 2052r. niezależnie od kwestii jaki numer porządkowy ma posiadania przez stronę licencja tj. czy opatrzona jest numerem [...] czy też numerem [...]. Po złożeniu kompletnego wniosku o zmianę treści licencji w zakresie zmiany adresu prowadzenia działalności gospodarczej Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] grudnia 2007r. licencję przewozową Nr [...] (nr blankietu [...]) zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Licencja wydana została jako kontynuacja uprawnienia nr [...] udzielonego do dnia [...] kwietnia 2052r. Do licencji wydano wypisy ważne na okres 5 lat tj. od [...] grudnia 2007r. do [...] grudnia 2012r. Powyższa licencja została odebrana przez skarżącego w dniu 19 lutego 2008r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...] Minister Infrastruktury, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. Organ podkreślił, że w celu zachowania praw nabytych, licencje wydane do dnia 1 maja 2004r. z terminem ważności 50 lat są ważne. Jednakże z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004r. kiedy zaczęło obowiązywać w Polsce prawo unijne, które jest bezpośrednio stosowalne - organ licencyjny mógł wydać stronie uprawnienie licencyjne, jak i ich kopie (wypisy) jedynie na okres 5 lat, ponieważ prawo unijne nie przewiduje posiadania licencji z okresem ważności 50 lat. Reasumując organ stwierdził, że w niniejszym przypadku organ licencyjny mógł wydać skarżącemu wypisy z licencji jedynie na okres 5 lat. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. J. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił, że zarówno w przedmiotowej licencji Nr [...] udzielonej w dniu [...] grudnia 2007r. jak i we wcześniejszym uprawnieniu Nr [...] wskazano, że licencja udzielona została do dnia [...] kwietnia 2052r. Zdaniem strony, wypisy z licencji muszą odzwierciedlać treść udzielonej licencji a żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wydania wypisów z licencji na okres krótszy niż wydana licencja. Skarżący uznał za chybioną argumentację organu odwołującą się do nadrzędności przepisów wspólnotowych wobec prawa krajowego. Podniósł, iż powoływane Rozporządzenie EWG nie jest umową międzynarodową a więc brak jest podstaw do jego bezpośredniego stosowania, co wywiódł z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2006r. I OSK 1319/05. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego stwierdził, że przedmiotem sporu jest warunek zawarty w decyzji (licencji), że wypisy będą wydawane na pięcioletni okres. Ponadto istotne w niniejszej sprawie jest, że wydanie objętego skargą blankietu licencji nastąpiło w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o zmianę licencji w zakresie zmiany adresu siedziby. Spowodowało to konieczność wydania kolejnego blankietu licencji, co nie stanowiło wydania nowej licencji, lecz było jedynym możliwym sposobem realizacji wniosku o jej zmianę. Organ podkreślił, że w wydanym aktualnie blankiecie powtórzono zapis (warunek) o terminowym wydawaniu wypisów z licencji, który był zawarty w licencji Nr [...] (nr blankietu [...]) tj. aktualnej przed zmianą adresu siedziby firmy. Wówczas strona nie kwestionowała powyższego zapisu (warunku) a zatem zapis ten ma charakter prawomocny i podważanie go na etapie postępowania o zmianę adresu pozostaje poza niniejszą sprawą administracyjną, której wyznaczono przez wniosek o zmianę adresu przedsiębiorcy. Zdaniem organu, skarga wykracza poza ramy aktualnie zakończonego postępowania administracyjnego, jej zarzuty dotyczą bowiem treści decyzji z 2004r. a nie decyzji z 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podane. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził zasadniczą przeszkodę w rozpoznaniu skargi spowodowaną brakiem części akt administracyjnych zakończonej zaskarżoną decyzją. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie zmiany treści licencji z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] (nr blankietu [...]) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, ważnej od [...] maja 2004r. do [...] kwietnia 2052 r. Zgodnie z art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust.1 obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. W myśl art. 11 ust.1 pkt 5 ww. ustawy, w licencji określa się w szczególności przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres. W myśl art. 7 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej Zmiana treści licencji z [...] kwietnia 2004r. dokonana przez organ decyzją pierwszoinstancyjną z [...] grudnia 2007r. (licencja przewozowa Nr [...], nr blankietu [...]), dotyczyła zmiany adresu siedziby firmy i wydania wypisów licencji w miejsce tych, którym upływał termin ważności. Powyższą decyzję wraz z wypisami doręczono skarżącemu w siedzibie organu w dniu [...] lutego 2008r., co wynika z adnotacji na odwrocie licencji [...] (nr blankietu [...]) znajdującej się w aktach nadesłanej sprawy administracyjnej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...]. Jednakże w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych nie ma wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2007r. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno w decyzji z [...] czerwca 2008r. Minister Infrastruktury nie podaje, iż M. J. złożył wzmiankowany wniosek jak i w samej skardze na powyższą decyzję nie ma o tym wniosku żadnej informacji. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Stosownie do art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest więc materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych, przez organy administracyjne i strony, czynności prawnomaterialnych i procesowych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wobec braku części akt administracyjnych tj. wniosku skarżącego M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2007r nie jest możliwa sądowa kontrola decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury, działającego jako organ odwoławczy. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2008r. nie jest możliwa w aspekcie przepisów art. 15 kpa oraz art. 134 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie uruchomienie postępowania odwoławczego następuje na wniosek strony a organ odwoławczy w pierwszej kolejności bada przesłanki dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naruszenie przez organ wzmiankowanych przepisów, należy zaliczyć do kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mają wpływ na prawidłowy przebieg postępowania. Ustalenie zatem czy niewadliwie złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest istotne dla oceny zgodności z prawem wydanej w postępowaniu decyzji organu odwoławczego. Przygotowanie akt sprawy i ich przesłanie jest obowiązkiem organu (art. 54 § 2 powołanej ustawy). Sąd administracyjny ma prawo do przyjęcia oceny, że przedstawione akta sprawy są kompletne. W świetle tych rozwiązań nie można przyjąć, że sąd administracyjny ma prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia brakujących akt sprawy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2006r. sygn. akt I OSK 493/06, Lex nr 32115. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe, należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w wysokości 200 złotych – na podstawie art. 200 p.p.s.a