VI SA/Wa 1818/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. sporządzonego w wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej nałożył na przedsiębiorcę J. O., J. O. – PPHU "T." karę pieniężną w kwocie: [...] złotych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia: - wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego przez kierowcę niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej bez wymaganego świadectwa kierowcy - z tytułu którego kara wynosi łącznie [...] zł; - wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji - z tytułu którego kara wynosi łącznie [...] zł; Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając sprzeczność w dokonanych przez organ decyzyjny ustaleniach. Strona podała, że kierowca dysponował świadectwem kierowcy. Nie okazał go podczas kontroli, gdyż jako osoba słabo posługująca się językiem polskim, nie zrozumiał żądania osoby kontrolującej. Natomiast niezgłoszenie pojazdu do licencji związane było z użyczeniem pojazdu przedsiębiorcy, który dysponując 14 – dniowym terminem do zgłoszenia pojazdu do licencji, nie dopełnił powyższego obowiązku, gdyż umowa została rozwiązana przed upływem 14 dni. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d., art. 11 ust. 3 u.t.d., art. 87 u.t.d., art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz art. 6 Rozporządzenia (WE) Nr 484/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 1 marca 2002 r. zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 i (EWG) nr 3118/93 w celu wprowadzenia zaświadczenia dla kierowców (Dz.U. C 96E z 27 marca 2001 r.), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000,00 złotych z tytułu wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przez kierowcę niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej bez wymaganego świadectwa kierowcy i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego pojazdami niezgłoszonymi do licencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca, wskazała na naruszenie art. 14 ust. 1 u.t.d. oraz na brak uzasadnienia powodów, które pozwoliły uznać, iż w momencie dokonanej kontroli doszło do naruszenia przepisów cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie administracyjnej organ nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za dwa naruszenia określone w ustawie o transporcie drogowym, w tym przepisach wymienionych w art. 92 ust.1 u.t.d. stwierdzone podczas jednej kontroli. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń (w rozpatrywanej sprawie dwóch) organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.) wskazał, iż niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podobne stanowisko na gruncie ustawy o transporcie drogowym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1455/06 (niepubl.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją analogiczną jak w powołanej wyżej sprawie II GSK 29/08 albowiem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego co do jednej z kar i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za stwierdzone podczas kontroli naruszenia załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji GITD z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nieprzewidzianej w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję w której: po pierwsze utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo, po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). W postępowaniu odwoławczym mogą zapaść jedynie takie rodzaje decyzji administracyjnych, które wyczerpująco zostały wymienione w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie jakie podjął organ II instancji w rozpatrywanej sprawie nie mieści się w tym katalogu. Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie, merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli drogowej, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak wskazano na wstępie decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. Wydanie przez GITD decyzji nie mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji musiało prowadzić do jej uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.