VI SA/Wa 1821/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia (spr.) Sędziowie : Asesor Izabela Głowacka-Klimas WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji budynku mieszkalno-usługowego przy drodze krajowej oddala skargę W dniu [...] listopada 2003 r., w związku z wnioskiem skarżącej, przed Urzę-dem Gminy w [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej bu-dowy budynku mieszkalno-usługowego (usługi handlowe i hotelowo-gastronomiczne) na działce nr [...] we wsi [...] gmina [...]. W sprawie tej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowie-niem z dnia [...] grudnia 2003 r., działając na wniosek Urzędu Gminy w [...], na podstawie art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z dnia 10 maja 2003 r.) oraz na podstawie art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) zaopiniował pozytywnie planowane zamierzenie inwestycyj-ne pod następującymi warunkami: 1. Nie dopuszcza się bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] w [...], 2. Miejsca postojowe dla klientów planowanej inwestycji należy zaprojekto-wać w obrębie w/w działki, 3. Odległość zabudowy od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] minimum 10 m, 4. Lokalizacja urządzeń reklamowych w odległości minimum 10,0 m – odle-głość mierzona od skrajnego od strony jezdni elementu reklamy do krawędzi jezdni droga krajowa nr [...], 5. Projekt zagospodarowania terenu w części dotyczącej odległości zabudo-wy i powiązań komunikacyjnych należy uzgodnić w GDDKiA Oddział w [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że do przedmiotowej działki jest możliwość dojazdu za pośrednictwem ulicy [...], działki nr [...], na której urządzona jest droga gminna oraz ustanowienie służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Natomiast zarządca drogi nie dopuszcza bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...] z uwagi na klasę drogi - GP (droga główna ruchu przyśpieszonego) oraz na występujące na tej drodze natężenie ruchu pojazdów, które według generalnego pomiaru ruchu z 2000 r. wynosi 9.929 pojazdów na dobę. Ponadto organ, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 - dalej jako rozporządzenie MTiGM) wyjaśnił, że droga klasy GP w terenie zabudowanym po-winna mieć odstępy pomiędzy skrzyżowaniami nie mniejsze niż 1.000 m, wyjąt-kowo 600 m , przy czym stosowanie zjazdów na drodze GP jest dopuszczalne je-dynie wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca K. T. podnosiła, że dojazd uprzednio był ustalony przez Urząd Gminy [...] przy podziałach nieruchomości (postanowienie z dnia [...] października 1996 r.) oraz wszyscy inni sąsiedzi mają zapewnione zjazdy do swoich działek. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Kra-jowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podtrzymując ar-gumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2003 r. i wska-zał, iż stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM sformułowanie " gdy brak innej możliwości dojazdu" należy rozumieć również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsied-nich. Zdaniem organu w okolicznościach faktycznych sprawy trudno byłoby dopa-trzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za wykonaniem bez-pośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do mającego powstać na działce nr [...] budynku mieszkalno-usługowego ponieważ istnieje możliwość dojazdu inną drogą. Za niezasadne organ uznał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy bowiem wydanie pozytywnej opinii przez zarząd drogi miało miejsce w czasie, gdy nie obowiązywały rygorystyczne przepisy rozporządzenia MTiGM, na-tężenie ruchu na przedmiotowej drodze było znacznie mniejsze zaś sama opinia dotyczyła zjazdu indywidualnego, który w przeciwieństwie do zjazdu publicznego, charakteryzuje się małą częstotliwością użytkowania, a w związku z tym stwarza stosunkowo małe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ stwierdził, że w ostatnich 7-8 latach nie udzielał zgody na wykonanie nowych zjazdów z roz-patrywanego odcinka drogi krajowej, a zjazdy na które powołuje się skarżąca po-chodzą z okresu wcześniejszego. Ponadto przedmiotowy zjazd kolidowałby ze skrzyżowaniem tej drogi z ulicą [...], które w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jest aktualnie przebudowywane. W skardze do Sądu A. T. wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia podtrzymując swoje wcześniejsze zarzuty. Dodatkowo podnosi, że w sensie fizycznym droga gminna istnieje na mapach i jest to pas błota i piasku. W piśmie z dnia [...] lutego 2005r. skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 75, 77 i 78 k.p.a. oraz art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i błędną wykładnię tego przepisu w zakresie okoliczności związanych z natężeniem ruchu. Powołała się w tym kontekście na wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1226/98(Lex nr 41377), zgodnie z którym natężenie ruchu na drodze krajowej nie może być jedyną i wystarczającą przesłanką do wydania negatywnej opinii. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wobec stawianego zarzutu złego stanu drogi gminnej organ powołał się na przepis art.7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gmin-nych dróg, ulic, mostów placów oraz organizacji ruchu drogowego". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co nastę-puje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju są-dów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawu-ją wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związa-ny zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogą-cym stanowić podstawę do jego uchylenia. W świetle utrwalonego orzecznictwa decyzja (opinia) w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej lub innego obiektu przy takiej drodze ma charakter uzna-niowy, co nie oznacza dowolności zarządcy drogi bowiem powinien on rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i swoje stanowisko należycie umotywować (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., II SA 1346/98, Lex nr 41374). Zakres swo-body organu administracji publicznej przy podejmowaniu rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania ad-ministracyjnego, określonymi w art. 7 k.p.a. W okolicznościach faktycznych ni-niejszej sprawy granice uznania wyznaczają interes społeczny, słuszny indywidua-ny interes strony a także i obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicz-nych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, wszystkie te aspekty zostały wła-ściwie rozważone przez organ i znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W zaskarżonym postanowieniu, które w zakresie planowanego zjazdu, przy-znało pierwszeństwo interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem skar-żącej nie można dopatrzeć się dowolności ze strony organu administracji publicz-nej. Niewątpliwie naczelną zasadą w sprawach zjazdu z drogi publicznej jest za-sada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia wła-ściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności (vide wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, Lex nr 53363). Nie jest trafne stanowisko skarżącej co do tego, iż wydanie pozytywnej opi-nii przez organ w sprawie zjazdu pozostaje w mocy bez względu na upływ czasu i rodzaj postępowania, a co za tym idzie, jest zawsze dla organu wiążące mimo zmiany przepisów obowiązujących w tym zakresie. Podkreślić trzeba, iż nawet po-dział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi kra-jowej, na nowo wydzielone działki, bez rozwiązania problemu dojazdu do tej drogi, stwarza dla właścicieli działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykona-nia do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2003 r., II SA 1118/01, nie publ.) W tych warunkach skarżąca nie może skutecznie powoływać się na wcze-śniejszą pozytywną opinię z dnia [...] października 1996 r., wydaną przez Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w [...], która dotyczyła podziału działki nr [...] w zakresie dojazdu z drogi krajowej nr [...] do działek powstałych w wyniku podziału. Natomiast przytoczony w skardze wyrok NSA obejmuje okres sprzed obo-wiązywania cytowanego wyżej rozporządzenia MTiGM. Rozporządzenie to wpro-wadziło szczegółowe i rygorystyczne zasady co do warunków technicznych stoso-wania zjazdów, w których prymat przyznano zapewnieniu wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu, zaś organy administracji publicznej obowiązane są do dzia-łania w oparciu przepisy prawa. W sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM bowiem, jak wskazał organ, przedmiotowa nieru-chomość ma dostęp do drogi publicznej nr [...] poprzez ulicę [...], drogę gminną i działkę nr [...], na której ustanowiona jest służebność drogowa na rzecz działki nr [...]. Fakt, że droga ta jest drogą okrężną i w części nieutwardzoną nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie niniejszej, zwłaszcza, że dbałość stan techniczny drogi gminnej nie należy do zakresu zadań Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii otrzymania zgody na zjazd przez inne osoby stwierdzić należy, że nie może on mieć wpływu na rozstrzygnię-cie Sądu bowiem, oprócz twierdzeń skarżącej, nie został on w udokumentowany w wiarygodny sposób, a ponadto Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sytuacji wszystkie dowody (o ile takie istnieją) po-winny być zgromadzone w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.