VI SA/Wa 1824/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2020 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "organ" lub "GITD") decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr[...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej "u.d.p.") oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 890), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, dalej: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku J. K. (dalej także jako "strona" lub "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] października 2020 roku nr[...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 500 złotych. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu 1 czerwca 2020 r. o godzinie 16:34:44 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka S. (skrzyżowanie z drogą ekspresową [...]) – L. (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]) zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy. Jednocześnie z informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat wynika, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Z kolei z informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) wynika, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia był skarżący. W związku z powyższymi ustaleniami, GITD, stwierdzając, że skarżący, korzystając z drogi publicznej w dniu 1 czerwca 2020 r., naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, nałożył na niego decyzją z dnia [...] października 2020 roku, karę pieniężną w wysokości 1 500 złotych, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Decyzję tę podpisała A. C. – "Kierownik Sekcji SPA II Wydział Postępowań II BKOE", zaznaczając iż działa z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przesłane na wezwanie Sądu upoważnienie dla A. C. zostało udzielone przez A. O. – pełniącą obowiązki zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Obejmowało ono m. in. załatwianie spraw w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego i wydawanie decyzji na podstawie przepisów u.t.d. Decyzja powyższa została – na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymana w mocy. Organ ocenił, że w tej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia kary, bo pojazd skarżącego poruszał się po odcinku drogi krajowej, wymienionym w załączniku 2 punkt 12 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i nie uiścił z tego tytułu opłaty elektronicznej. Organ podkreślił ponadto, że na podstawie pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. dotyczącego oznakowania, w dniu przejazdu, drogi krajowej nr [...] stwierdził, że na wskazanym odcinku nie stwierdzono uchybień w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, oznaczających pobór opłaty elektronicznej. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2021 roku, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w twierdzeniu, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby skutkować odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy przepisy prawa obligują organ do odstąpienia od nałożenia kary w zaistniałych na gruncie niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji gdy w sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ administracji publicznej do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej tj. znikomy stopień naruszenia prawa i zaprzestanie naruszania prawa przez stronę, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia w całości i wydania decyzji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). W ramach sprawowanej przez Sąd kontroli, stosuje on przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2020 roku nr [...], podlegały stwierdzeniu nieważności. Decyzja GITD z dnia [...] października 2020 roku, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na to, że została podpisana przez osobę, nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia. Uruchomienie zaś postępowania odwoławczego od tak wydanej decyzji i zakończenie go wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, czyni z kolei to ostatnie także dotkniętym tożsamą wadą. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a k.p.a. W tej sprawie jednak upoważnienie nie zostało udzielone przez organ – Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz pracownika organu zatrudnionego na stanowisku zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy ustawy o transporcie drogowym kwestii tej odrębnie nie regulują. Możliwość udzielania dalszego upoważnienia do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnej w art. 268a k.p.a. nie została przewidziana. Przepis ten zastrzega, że to jedynie "organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (...)". W świetle art. 268a k.p.a. formułowanie dalszych upoważnień, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje, nie jest dopuszczalne. Organowi administracji wolno przecież, w myśl unormowanej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu, dokonywać tylko takich czynności, do których umocowuje go wyraźnie przepis prawa. Zastępca Głównego Transportu Drogowego należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają zastępcy w samoistne kompetencje (zob. choćby na ten temat rozważania zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06, LEX nr 287979, a dotyczące spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w ramach których kwestię tę uregulowano odmiennie). Oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, bo ten, jako akt wewnętrzny, nie może determinować sytuacji prawnej jednostki. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820). Podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] lipca 2020 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (dziennik Urzędowy Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, poz. 26), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej, nie zaś kompetencji tego organu. W § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Zasadnie więc w punkcie 2 określono wprawdzie przykładowy zakres upoważnień, które w imieniu organu zastępca może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu załatwianiu spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie Głównego Inspektora przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą. Umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 780/07, LEX nr 447349). W tej sprawie decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę, której upoważnienia do tej czynności udzielił zastępca Głównego Inspektora Transportu Drogowego, do czego ów zastępca nie był umocowany i to niezależnie od tego, czy posiadał odrębne upoważnienie, czy też nie. Udzielenie upoważnienia do udzielania dalszych upoważnień jest bowiem w świetle art. 268a k.p.a. bezskuteczne. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że sygnująca wydaną w pierwszej instancji decyzję A. C. nie została do tego upoważniona. Podpisanie decyzji przez A. C. stanowiło w tej sytuacji działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu co do tego, że podpisanie decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną wyczerpuje podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Niejednoznacznie natomiast kwalifikowana bywa przesłanka wskazanej sankcji (zob. wyrok choćby wyrok NSA w Lublinie z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790 i wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 475/11, LEX nr 1086880, w których przyjęto że dochodzi wówczas do naruszenia przepisów o właściwości czy wyrok NSA w Katowicach z 18 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2564/95, LEX nr 28969, w którym uznano, że takie rozstrzygnięcie wydane jest bez podstawy prawnej). W tej sprawie Sąd opowiedział się za innym poglądem, a wyrażonym m. in. w wyroku NSA z 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990/1/4, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1990/5, poz. 252 oraz w doktrynie (zob. w szczególności L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, Nowe Zeszyty Samorządowe 2007/5/73), zgodnie z którym w tego rodzaju przypadku mamy do czynienia z wadą rażącego naruszenia prawa. Obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, a wynikających z art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia w świetle tych, niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu traktować należy jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. Jednocześnie stwierdzić należy, że wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja GITD z dnia [...] kwietnia 2021 roku, utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, petryfikowała to naruszenie. Ustalenie to legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 135 tej p.p.s.a. Sąd stwierdził z kolei nieważność decyzji GITD z dnia [...] października 2020 roku. Ponadto Sąd pragnie zauważyć, że wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, odnośnie weryfikacji prawidłowości oznakowania drogi, na której doszło na stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, w aktach sprawy brak jest pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., na które organ się powołuje. Tymczasem obowiązkiem organów Inspekcji Transportu Drogowego, w toku postępowania dotyczącego prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, jest upewnienie się, czy droga na odcinku, na którym stwierdzono naruszenie, była oznakowana w sposób prawidłowy, czyli odpowiadający wymaganiom ujętym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2311 ze zm.). Na taki też obowiązek po stronie organu wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny chociażby w wyroku 18 kwietnia 2019 roku sygn. akt II GSK 1256/17, gdzie, zdaniem NSA, Główny Inspektor Transportu Drogowego winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy odcinek drogi był w dacie wjazdu skarżącego prawidłowo oznaczony tabliczką informacyjną T-34. NSA wyraźnie podkreślił przy tym, że stosowne informacje organ powinien uzyskać od zarządcy drogi. W realiach przedmiotowej sprawy organ winien się zatem zwrócić do GDDKiA, jako zarządcy drogi krajowej (w tym przypadku nr 91), w przedmiocie prawidłowości oznakowania drogi krajowej na odcinku, na którym doszło do naruszenia przez skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty, czego nie uczynił. Tym samym organ dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił natomiast na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem wpisu od skargi, 270 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.