VI SA/Wa 1830/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Danuta Szydlowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia I. M. prowadzącego działalność gospodarczą M. w oparciu o art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19f ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.). Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 31 stycznia 2019 r. I. M. złożył do Marszałka Województwa [...] druk informacji o działalności agencji zatrudnienia, w którym organ ten dostrzegł trzy uchybienia polegające na niewskazaniu w rubryce 1.3 obywatelstwa wszystkich osób, które podjęły zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za pośrednictwem agencji, niepodaniu numeru telefonu agencji oraz nie opatrzono druku czytelnym podpisem osoby uprawnionej do złożenia formularza. W dniu 20 lutego 2019 r. doręczono skarżącemu wezwanie do usunięcia powyższych uchybień w terminie 7 dni od doręczenia pisma, pod rygorem wykreślenia agencji z rejestru zatrudnienia. Na wezwanie skarżący, załączając poprawiony formularz, odpowiedział dopiero 11 kwietnia 2019 r. tłumacząc ten fakt nieprawidłowościami organizacyjnymi w działalności agencji. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wykreśliło skarżącego z rejestru agencji zatrudnienia z powodu naruszenia warunku prowadzenia takiej agencji. W motywach decyzji wskazano, że skarżący nie wykonał w zakreślonym przez organ terminie wezwania do usunięcia naruszeń w zakresie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Wywiązanie się z tej powinności później nie mogło być skuteczne, bowiem dla wydania decyzji o wykreśleniu nie miało to znaczenia, skoro termin wykonania wezwania upłynął bezskutecznie. W odwołaniu skarżący odwołując się do zasady proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń od wolności gospodarowania wskazywał, że naruszenie obowiązku sprawozdawczości nie należy utożsamiać z naruszeniem warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia. Jego zdaniem wykonanie wezwania wprawdzie po terminie wyznaczonym przez organ, ale przed wydaniem decyzji powinno zapobiec wydaniu decyzji o wykreśleniu. Utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie zachodziła uregulowana w art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podstawa do wykreślenia skarżącego z rejestru agencji zatrudnienia, bowiem nie usunął on w terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie faktów istotnych dla sprawy, naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania pomimo wykonania przez skarżącego obowiązku ustawowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji, dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Polegało ono na wadliwej wykładni sformułowania "warunki prowadzenia agencji zatrudnienia", którym posługuje się przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obligujący marszałka do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Decyzja wydawana w tym przedmiocie nosi charakter związanej. Wykreślenie z rejestru stanowi niewątpliwie sankcję administracyjną o charakterze niepieniężnym, a zatem przesłanki jej nałożenia wykładać należy ściśle. Do warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, których naruszenie stwarza podstawę skreślenia jej z rejestru wspomniany przepis zalicza enumeratywnie te, które ustanowiono w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h ustawy. Przepisy te odnoszą się do: nieposiadania zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych (art. 19 pkt 1 ustawy), informowania właściwego marszałka województwa o zmianie danych podmiotowych przedsiębiorcy w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy, adresu lub siedziby, adresu lokalu w którym agencja jest prowadzona, numeru telefonu, zmianie rodzaju świadczonych usług, zaprzestaniu działalności, zawieszeniu albo wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 19e ustawy), informowania właściwego marszałka województwa do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni o świadczeniu usług w zakresie działalności regulowanej ustawą, w szczególności o liczbie osób, z uwzględnieniem obywatelstwa, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, a w przypadku kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych także z podaniem państw zatrudnienia, liczbie liczbę pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego, liczbie osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do pracy tymczasowej, z podaniem obywatelstwa cudzoziemców skierowanych do pracy tymczasowej, o zrzeszeniu agencji zatrudnienia w związkach branżowych (art. 19f ustawy), posiadania lokalu, w którym są świadczone usługi (art. 19fa ustawy), umieszczania numer wpisu do rejestru w ofertach pracy i innych dokumentach (art.19g ustawy), niezwłocznego zwrócenia osobie, na rzecz której świadczą lub świadczyły usługi z zakresu działalności agencji zatrudnienia, na jej pisemny wniosek, złożonych przez nią oryginałów dokumentów, w szczególności dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe (art. 19ga ustawy) oraz współpracy z organami zatrudnienia w zakresie realizacji polityki rynku pracy. Przez warunki prowadzenia agencji rozumieć zatem należy po pierwsze pewne cechy podmiotowe i przedmiotowe przedsiębiorcy, odnoszące się do braku zaległości w zobowiązaniach publicznoprawnych oraz prowadzenia agencji w lokalu, po drugie – prowadzenie działalności agencji w określony sposób, tj. ujawnianie na zewnątrz nadanego agencji numeru oraz zwracanie uprawnionym pobranej dokumentacji, a po trzecie – wywiązywanie się z obowiązków sprawozdawczo - informacyjnych względem właściwego marszałka województwa. W sprawie niniejszej naruszenie tej ostatniej kategorii obowiązków prowadzącego agencję zostało przyjęte za podstawę wykreślenia agencji z rejestru. Tymczasem naruszenia obowiązków organy upatrywały w niepodaniu przez skarżącego numeru telefonu, niezłożenie czytelnego podpisu i nieprawidłowe wypełnienie rubryki 1.3 formularza. Posługiwanie się przez prowadzących agencje zatrudnienia z takich druków wynika z art. 19k ustawy o promocji zatrudnienia i wykonującego go załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 maja 2017 r. w sprawie wzorów dokumentów dotyczących działalności agencji zatrudnienia (poz. 1064). Stosowanie w relacjach z administracją formularzy może być przydatne i zasadnie ustawodawca taką możliwość przewiduje. Jednakże druków tych nie można traktować formalistycznie, a wszelkich niedokładności w ich wypełnianiu kwalifikować jako poważne naruszenie prawa, obciążanego sankcją i to jeszcze tak dotkliwą. Praktyka tego rodzaju jest niedopuszczalna i godzi nie tylko w przepisy ustawy, ale także w podstawowe w państwie prawa wartości – pewność obrotu i zaufanie do organów i podejmowanych przez nie czynności. W ocenie Sądu zaistniałe w tej sprawie niedokładności formularza nie mogą świadczyć o niewywiązaniu się z obowiązków sprawozdawczych w zakresie informacji rocznej. Nie należą one bowiem do uchybień, z których przepis wiąże odpowiedzialność w postaci wykreślenia z rejestru. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że organy dysponowały numerem telefonu skarżącego, który był ujawniony we wcześniejszych pismach, a z akt sprawy nie wynika, by podejmowane próby połączenia się z tym numerem okazały się nieskuteczne. Natomiast wymaganie tego, czy podpis skarżącego był czytelny czy też nie jest wysoce dyskusyjna w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by powzięto wątpliwość co do jego oryginalności bądź rzeczywistego autora pisma. Zaakcentować warto, że złożony ponownie podpis, który ostatecznie usatysfakcjonował autora wezwania niewiele różni się od pierwotnego. Z kolei brakująca w formularzu liczba została jednoznacznie ujawniona w innych jego miejscach, skoro w okresie referencyjnym skarżący pośredniczył w pozyskiwaniu zatrudnienia wyłącznie przez obywateli polskich. Nie ziściły się zatem podstawy do wykreślenia skarżącego z rejestru agencji zatrudnienia, ani nawet do wystosowania wezwania do usunięcia uchybień z takim właśnie rygorem. Wydanie w tych warunkach decyzji o skreśleniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący w toku postępowania wskazane niedokładności poprawił było nieuprawnione. Dodać należy, że powoływanie się przez organ na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z sygn. akt II GSK 145/12 jest nietrafne, bo przedmiotem sądowej kontroli była wówczas decyzja administracyjna wprawdzie o skreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia, ale na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi podstawę do nałożenia identycznej jak ta, przewidziana w art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy sankcji, jednak bez możliwości uprzedniego uruchomienia procedury sanacyjnej, którą drugi z wymienionych przepisów nie tylko dopuszcza, ale i obliguje do jej wyczerpania. Nie może więc dziwić zajęte wówczas przez NSA stanowisko co do braku możliwości naprawienia w toku postępowania stwierdzonych uchybień. Taką opcję wyklucza bezwzględny w swej istocie skutek skreślenia agencji z rejestru. Tymczasem w świetle art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy z kompetencji do wydania decyzji o nałożeniu tej samej sankcji można skorzystać dopiero wówczas, gdy pomimo wezwania strona stwierdzonych naruszeń nie uczyni. Wyeliminowanie uchybień blokuje możliwość skreślenia agencji z listy. W celu doprowadzenia działalności agencji do stanu zgodności z prawem, obowiązkiem organu jest wystosowanie wezwania do usunięcia uchybień w wyznaczonym w wezwaniu terminie. Nieuczynienie zadość wezwaniu obliguje do skreślenia agencji z rejestru, pod warunkiem wszakże że samo wezwanie było zasadne, a zatem że opiewało na naruszenia prawa, z którymi art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy wiąże odpowiedzialność administracyjną. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia prawa materialnego w równym stopniu dotknęły decyzję zaskarżoną, jak również decyzję Marszałka Województwa [...]. Z tego powodu, mając na uwadze dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu obu tych aktów. Z uwagi na fakt, że w tej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z rejestru agencji zatrudnienia, kierując się podnoszonym od lat postulatem efektywnego załatwiania spraw administracyjnych, Sąd umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi w wysokości 200 złotych Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.