VI SA/Wa 1831/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. w S.S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] marca 2009 r., na parkingu przy dworcu [...] dokonano kontroli autobusu marki [...] o nr rej. [...], będącego w dyspozycji P. S.A. Inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stwierdzili wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Pojazdem kierował L. K., który wykonywał transport drogowy osób w imieniu ww. spółki. Powyższe potwierdzono protokołem kontroli z dnia [...] marca 2009 r., który został podpisany przez kierowcę bez uwag. Pismem z dnia [...] marca 2009 r., strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz pouczona o treści art. 10 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., strona wyjaśniła, iż w dniu kontroli nie posiadała fizycznie zezwolenia, gdyż oczekiwała na jego dostarczenie przez kuriera. W oparciu o złożony w dniu [...] lutego 2009 r., wniosek do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i uzyskaną informację, iż zezwolenie zostało przedłużone do dnia [...] marca 2014 r., kontynuowano przewóz osób na trasie [...]. Do pisma załączono kserokopię zezwolenia z ważnością do [...] marca 2014 r. (bez wskazania daty wystawienia zezwolenia). [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpił do [...] Urzędu Marszałkowskiego o udzielenie informacji czy w dniu kontroli [...] marca 2009 r., spółka P. S.A., była w posiadaniu zezwolenia na linię [...] oraz kiedy przedmiotowe zezwolenie zostało wydane. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] Urząd Marszałkowski wyjaśnił, iż w wyniku dodatkowych działań w toku postępowania - niezbędnych uzgodnień i przygotowań – "zezwolenie na zasadzie ciągłości zostało wystawione w dniu [...] marca 2009 r., niemniej ważne w okresie od [...] marca 2009 r., do [...] marca 2014 r., i natychmiast zostało przesłane do przewoźnika". Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie materiału zebranego w sprawie, stwierdził brak wymaganego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego w dniu [...] marca 2009 r., co skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej w wysokości 6000 złotych. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż w dniu kontroli strona nie była w posiadaniu stosownego zezwolenia, wymaganego zgodnie przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem strony organ I instancji niesłusznie pominął fakt, iż w zezwoleniu z dnia [...] marca 2009 r. termin ważności zezwolenia określono do dnia [...] marca 2014 r., a skoro zezwolenie wydaje się na okres 5 lat to należało uznać, iż obowiązuje ono od dnia [...] marca 2009 r. ponadto strona podkreśliła, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż organu wydający zezwolenie zapewnił, iż strona miała na dzień dokonania kontroli stosowne zezwolenie, przedłużone do dnia [...] marca 2014 r. Zdaniem strony, Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza również możliwość załatwienia sprawy w formie ustnej - art. 14 ust. 2 k.p.a., a tym samym należało uznać, iż możliwe było wydanie decyzji administracyjnej w formie ustnej, a następnie potwierdzenie jej w formie pisemnej w dniu [...] marca 2009 r. Zdaniem strony, organ prowadząc postępowanie powinien był wyjaśnić wszelkie okoliczności i wątpliwości, czego nie uczynił, a dodatkowo błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie uzasadniając dlaczego nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącej do czego był zobowiązany. Dodatkowo strona podniosła, iż czynione przez nią działania, były podejmowane w interesie publicznym, w celu zapewnienia dojazdu ludzi do pracy, szkół itp. Zawieszenie kursu z dnia na dzień mogłoby spowodować wiele komplikacji zwłaszcza, że były już sprzedane bilety na ten kurs, a strona miała ustne zapewnienie o przedłużeniu zezwolenia. W wyniku ponownej analizy sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść przepisów ustawy o transporcie drogowym, organ uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia nałożył słusznie i zgodnie z przepisami prawa. W odniesieniu do argumentów odwołania organ wyjaśnił, iż decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ wywiera skutki prawne dopiero od momentu skutecznego doręczenia stronie. Zatem poza sporem był fakt, iż strona nie posiadała stosownego zezwolenia w dniu kontroli. Dopóki bowiem strona nie dysponowała wymaganym uprawnieniem w postaci zezwolenia, powinna była powstrzymać się od wykonywania przewozów na ww. linii, zaś czyniąc to działała na własne ryzyko. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwości wydania decyzji w formie ustnej. Zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób powinno ściśle precyzować kwestie takie jak: przebieg trasy przewozów czy warunki wykonywania przewozów. Ponadto art. 87 ust 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazuje, iż wykonując regularny przewóz drogowy osób kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu przytoczono, argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, czyniąc aktualnym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakażonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez P. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 18 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W zezwoleniu tym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a przy przewozach regularnych miejscowości, w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 cytowanej ustawy). Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej, która w przypadku wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia została określona na 6000 zł (art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lp. 2.1 załącznika do wymienionej ustawy). W sprawie niesporne jest, że w chwili kontroli wykonywany był transport drogowy osób, zaś skarżąca nie miała wydanego zezwolenia. W pierwszej kolejności za organem odwoławczym należy podkreślić, że skarżąca spółka nie została ukarana za nieposiadanie w formie pisemnej zezwolenia w dniu kontroli, a za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Przepis lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nie sankcjonuje bowiem nieokazania stosownego zezwolenia, a jego brak. Sąd zatem uznał, iż w momencie kontroli, tj. dnia [...] marca 2009 r. strona nie miała uprawnień do posługiwania się wypisem z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej [...], ponieważ zezwolenie to utraciło ważność w dniu [...] marca 2009 r. Należy jednak podkreślić, iż w toku postępowania administracyjnego strona przedstawiła zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej [...] o tożsamym numerze, wydane jednak w dniu [...] marca 2009 r. Toteż oświadczenie strony, potwierdzone co prawda pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., o ciągłości zezwolenia, nie mogło znaleźć aprobaty. Przedmiotowe zezwolenie jest dokumentem urzędowym, a jego treść należy interpretować zgodnie z jego osnową. Ma ono charakter konstytutywny, co powoduje brak możliwości uznania jego mocy wstecznej przed datą jego doręczenia lub ogłoszenia. W tym miejscu warto wskazać na uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, w którym wywodzono, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. W związku z tym stwierdzić należy, że doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, natomiast egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Jeśli zatem nie nastąpiło ani ogłoszenie, ani doręczenie decyzji, nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków prawnych (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1467/08). W świetle przytoczonych na wstępie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie ulega wątpliwości, że dla zgodnego z prawem wykonywania regularnego przewozu osób niezbędne jest posiadanie stosownego zezwolenia. Dopiero oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Do tego czasu przewóz wykonywany jest bez zezwolenia (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08). W sprawie niesporne jest, że skarżąca spółka o wydanie stosownego zezwolenia wystąpiła, lecz do dnia kontroli decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Nie zasługują też na aprobatę wywody skarżącej wskazujące na możliwość wydania przedmiotowego zezwolenia w formie ustnej. Zasadnie wskazał organ na treść art. 87 ust. 1 pkt 2a Ustawy o transporcie drogowym zgodnie, z którym podczas wykonywania przewozów regularnych kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać – odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Zezwolenie ważne do [...] marca 2014 r., zgodnie z jego treścią wydane zostało [...] marca 2009 r. Oznacza to, że skarżąca nie była uprawniona do wykonywania regularnego przewozu osób w dacie przeprowadzenia kontroli. Analiza stanu faktycznego dokonana przez organ doprowadziła do wyprowadzenia prawidłowego wniosku, że brak tego zezwolenia nie był skutkiem okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć. Przewidziana w art. 93 ust. 7 cytowanej ustawy niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności jest uprzednia względem naruszenia. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Skarżąca spółka jest profesjonalnym przewoźnikiem, którego obowiązuje znajomość przepisów prawa i który winien organizować pracę swojego przedsiębiorstwa transportowego tak, aby przestrzegać przepisy prawa mające w przypadku danego rodzaju transportu zastosowanie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że administracyjne kary pieniężne są w istocie środkami mającymi mobilizować podmioty do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na nich nałożonych, mają zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ich istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/08). W niniejszej sprawie mimo zapewnień Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego, strona winna mieć świadomość, iż wykonywanie przewozu bez stosownego zezwolenia, naraża spółkę na odpowiedzialność finansową przewidzianą w ustawie o transporcie drogowym. Kary nakładane są bowiem za naruszenie przepisów administracyjnych i to niezależnie od przyczyn, które leżą u podstawy tych naruszeń. Przedsiębiorca powinien być profesjonalistą, od którego należy oczekiwać znajomości podstawowych przepisów bezpośrednio go dotyczących. Okoliczność, że skarżąca spółka była związana umową nie wyłącza obowiązku skarżącej respektowania wymogów związanych z danym rodzajem przewozu, a przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ma rację organ twierdząc, że konieczność wywiązania się przewoźnika ze zobowiązań wynikających ze stosunków cywilnych i zawartych umów nie uzasadnia i nie usprawiedliwia łamania przepisów prawa administracyjnego i nie może, w takich okolicznościach jak w sprawie niniejszej, prowadzić do wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, zaś kara jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Okoliczności podnoszone przez skarżącą, a odnoszące się do umowy o świadczenie usług przewozowych, zostały wzięte przez organ przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy pod uwagę i uwzględnione przy badaniu przesłanek wynikających z art. 93 ust. 7 ustawy. Organ ustosunkował się do powyższej umowy w zakresie niezbędnym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dlatego też zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest w ocenie Sądu niezasadny. Nie można bowiem przyjąć za zdarzenie lub okoliczność uzasadniające wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia tego, że skarżąca nie posiadała stosownej decyzji, gdyż w dacie kontroli nie była ona jeszcze wydana przez organ administracji terenowej. To, że skarżąca miała uzgodnioną trasę przewozów regularnych i rozkład jazdy nie upoważniało jej jeszcze do świadczenia usługi przewozu regularnego osób. Innymi słowy, dopiero wydanie stosownego zezwolenia dawało skarżącej, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, prawo do wykonywania przewozów regularnych na uzgodnionej trasie według uzgodnionego rozkładu jazdy. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy odnosi się do sytuacji, w której przewoźnik nie mógł przewidzieć wymienionych okoliczności lub zdarzeń, tymczasem w sprawie pozostaje poza wątpliwościami, iż skarżąca miała pełną świadomość tego, iż podjęła się wykonywania przewozów regularnych bez zezwolenia, a więc nie można mówić o zdarzeniu lub okoliczności, które pozostawały poza jej wiedzą. Powinna zatem przewidzieć, że mogło dojść do sytuacji stwierdzonej kontrolą. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznając, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.