VI SA/Wa 1853/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakładającej karę pieniężną oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji nakładającej na M. S.A. z siedzibą w K. [...] karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2007 r. w K. na przystanku K. zatrzymano do kontroli autobus o nr rej. [...] należący do M. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolowanym pojazdem M. wykonywała przewozy regularne osób na linii nr [...]. Kierowca posiadał w pojeździe rozkład jazdy, ale nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Stwierdzono naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej cytowana jako u.t.d.) oraz lp. 2.1 załącznika do tej ustawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył stronę o przysługującym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz o prawie do zgłaszania żądań. W toku postępowania administracyjnego M. wyjaśniła, iż wskazane przez organ naruszenia były wynikiem błędu organizacyjnego, polegającego na niedostarczeniu na czas stosownych zezwoleń, które zostały odebrane z Zarządu Transportu Publicznego w dniu kontroli, ale po kontroli. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Od powyższej decyzji pismem z [...] lipca 2007 r. skarżąca wniosła odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ odwołanie zostało wniesione po upływie 14 dni od doręczenia decyzji. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2007r. o nałożeniu kary stała się ostateczna i prawomocna. Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. skarżąca wystąpiła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub alternatywnie o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa. Wywiodła przyczyny, które jej zdaniem skutkują nieważnością decyzji o nałożeniu kary (skarżąca w ogóle nie potrzebowała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, skarżąca miała to zezwolenie, kara została nałożona dwukrotnie). Ponadto "z ostrożności procesowej" wniosła o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 kpa z uwagi na przemawiający za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu podstawy prawnej tego wniosku wskazała, że nałożenie kary nie stanowi nabycia prawa, zatem art. 154 kpa może znaleźć zastosowanie. W interesie społecznym jest natomiast, aby transport zastępczy funkcjonował niezwłocznie, co pozwala na zastosowanie art. 18 ust. 1 lit.a u.t.d. (wykonywanie transportu regularnego bez zezwolenia). W tym stanie rzeczy decyzja o nałożeniu kary powinna być usunięta z obrotu prawnego w trybie art. 154 kpa, jako wprowadzająca niedopuszczalną linię w stosowaniu prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił uchylenia decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6000 zł. Organ stwierdził, iż do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 kpa nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem prawem nabytym, o którym mowa w tym przepisie, jest także obowiązek nałożony na stronę. Decyzja nakładająca karę pieniężna jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek i w związku z tym nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie art. 154 kpa. Zastosowanie w sprawie mógłby mieć art.155 kpa, ale skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika przepisu tego nie wskazała, zatem organ związany żądaniem strony poprzestał na rozważeniu przesłanek z art. 154 kpa. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona decyzją o nałożeniu kary nie nabyła prawa, zatem art.154 kpa został wskazany prawidłowo jako podstawa wniosku. Gdyby jednak organ uważał inaczej to, nie mając wątpliwości, co do intencji strony, powinien sprawę rozpoznać merytorycznie stosując odpowiednią podstawę prawną (art.155 kpa), bez względu na to, jaki przepis prawa powołała strona (art.154 kpa). Podniosła, iż przepisy kpa nie różnicują wymagań stawianym stronom w zależności od tego, czy działają osobiście, czy też przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Organ stwierdził, iż każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Oznacza to, ze także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja nakłada na stronę obowiązek, ma ona znamiona prawne decyzji, której strona nabyła prawo, bowiem decyzja ta kształtuje sytuacje prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki na niej ciążą. Tak więc ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa, ale tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ nie mógł zmieniać wskazanej przez stronę kwalifikacji prawnej, ponieważ wskazany przez skarżącą przepis odnosi się do wskazanych we wniosku okoliczności faktycznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie: - art. 154 kpa poprzez niewłaściwą wykładnię; - art. 6 i 8 kpa poprzez bezprawne różnicowanie sytuacji prawnej stron w zależności od tego, czy działają w postępowaniu osobiście, czy też przez pełnomocnika - art. 104 § 1 kpa poprzez nierozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. (sygn. I SA855/97), w którym wyrażono pogląd, iż zgłoszony w trybie art. 154 kpa wniosek o uchylenie decyzji, może być rozpoznany w trybie art. 155 kpa, zatem organie był związany podstawą prawną wskazaną przez stronę. Podniosła, iż fakt reprezentowania strony na etapie postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika pozostaje bez znaczenia w świetle przepisów kpa. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, iż art. 154 nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania i nie rozważył merytorycznie ewentualnego zastosowania art.155 kpa W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania. Podkreślił, iż z wniosku skarżącej jasno wynikało na jakie okoliczności faktyczne się powołuje oraz w jakim trybie domaga się przeprowadzenia postępowania. Organ ma obowiązek uzyskania od strony stanowiska, co do trybu, w jakim ma być wzruszona decyzja ostateczna. Organ postąpił prawidłowo badając, czy zachodzą przesłanki do zastosowania wskazanego przez skarżącą art. 154 kpa. To, że skarżącą reprezentował profesjonalny pełnomocnik nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że równolegle do rozpoznawania wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. w trybie art. 154 kpa organ rozpatrywał także drugi wniosek zawarty przez M. w piśmie z dnia [...] października 2007 r. tj. jest wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na zarzucane przez skarżącą rażące naruszenie prawa, jakie miało miejsce przy jej wydawaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności, a decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej chodzi o wzruszenie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za uchybienie przepisom o transporcie drogowym, nie natomiast o rozpoznanie sprawy w trybie kontroli instancyjnej. Mamy zatem do czynienia z trybem nadzwyczajnym, którego zastosowanie czyni aprobowany przez ustawodawcę wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Kontrola ta może być, w zależności od sytuacji, przeprowadzona w trybie wznowienia postępowania, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź w trybie zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi na podstawie art. 154 i 155 kpa. Jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie, że omówione tryby nadzwyczajnej weryfikacji decyzji nie konkurują ze sobą i wyłączają się wzajemnie, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa (Por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck 2003 r. s. 612, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego" Wyd. Zakamycze 2005 s. 838, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. I SA 286/99 Lex 55756). Wybór trybu należy do strony, która powinna go dokonać w zależności od przyczyn, z powodu których dąży do wzruszenia decyzji ostatecznej, przy czym pierwszeństwo przysługuje trybowi wznowienia bądź nieważności. Tryb wzruszenia decyzji z powodu jej nieważności (na podstawie art. 156 kpa) wiąże się z zarzutami poważnych naruszeń prawa, których dopuścił się organ przy jej wydawaniu (decyzja dotknięta jest takimi wadami, że należy ją usunąć z obrotu). Tryb wzruszenia decyzji przewidziany w art.154 kpa i 155 kpa znajduje zastosowanie do sytuacji zupełnie odmiennych. Służy wzruszaniu decyzji ostatecznych nie dotkniętych żadnymi wadami (prawidłowych) lub wzruszaniu decyzji ostatecznych dotkniętych wadami, które to wady nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności decyzji (wady niekwalifikowane), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. Jak wskazano wyżej oba tryby ze względów oczywistych wykluczają się wzajemnie, gdyż dotyczą odmiennych sytuacji. Jeżeli strona twierdzi, jak w sprawie niniejszej, że decyzja jest dotknięta wadą powodującą nieważność i występuje o stwierdzenie nieważności, to nie może równocześnie skutecznie żądać zmiany tej decyzji w trybie art.154 kpa i twierdzić, że jest ona niewadliwa, a za zmianą przemawia wzgląd na słuszny interes strony lub interes społeczny (por. tak też wyrok NSA z dnia 4 listopada 1997 r. SA/Wr 2098/95, Lex 31009). Dopóki nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wiadomo czy decyzja jest, czy nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi i czy może pozostać w obrocie. W tej sytuacji wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa wraz wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, zawiera wewnętrzną sprzeczność i musi spotkać się z odmową, jako niedopuszczalny i przedwczesny (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98, OSNAP 20/1999, poz. 637). Już ta przyczyna wystarczy do stwierdzenia, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa jest, co do zasady prawidłowa. Po wtóre wskazać należy, że tryb z art. 154 kpa (i art.155 kpa) jest zarezerwowany jedynie dla decyzji uznaniowych, gdzie istnieje dla organu pewien luz decyzyjny. Tylko w takiej sytuacji organ, który najpierw odmawia czegoś stronie (przyznaje uprawnienie lub nakłada obowiązek), może następnie przez wzgląd na jej słuszny interes lub interes społeczny zmienić swoją wcześniejszą decyzję. W sytuacji decyzji związanej, gdzie organ po ustaleniu konkretnego stanu faktycznego musi zastosować prawo w jeden tylko ściśle określony sposób, nie ma możliwości uchylenia decyzji w trybie art.154 kpa i art. 155 kpa. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007r. II OSK 232/06, Lex 341253, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005r. OSK 1667/04, Lex 171686). Z konstrukcji systemu naruszeń prawa i kar zawartych w u.t.d., a w szczególności z treści art. 92 u.t.d. wynika, że decyzje, co do nałożenia kar są decyzjami związanymi i organ po stwierdzeniu zaistnienia naruszenia, z którym związana jest kara – musi tę karę nałożyć. Organ orzekający nie może odstąpić od nałożenia kary ze względu na interes strony, ani też ze względu na interes społeczny i nie ma w tym względzie żadnego luzu decyzyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ, który wydaje decyzję związaną w postępowaniu zwykłym, nie może tej decyzji zmienić w sposób uznaniowy w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem materia, której dotyczy sprawa niniejsza, nie może w ogóle być rozstrzygana decyzjami wydanymi w trybie art. 154 kpa i art. 155 kpa, a wniosek o uchylenie decyzji o karze w tym trybie musi zostać załatwiony odmownie. Po trzecie należy przypomnieć, że tryb uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa i 155 kpa nie służy rozpoznaniu sprawy po raz trzeci, jakby w kolejnej instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a tryb przewidziany omawianymi przepisami nie jest konstrukcją pozwalającą na weryfikację decyzji wadliwych poza systemem kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2003r. III SA 402/01, Lex 84057, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007r. I OSK 586/06, Lex 320845). Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku z dnia 5 stycznia 2007r. istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Należy jednak pamiętać, że te przesłanki, to nie wady (niekwalifikowane) decyzji, tylko słuszny interes strony i interes społeczny. W sprawie niniejszej strona stawia decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. (o karze) liczne zarzuty wadliwości, a jednocześnie wnosi o jej uchylenie w trybie art.154 kpa, to jest w trybie zarezerwowanym zasadniczo do uchylenia i zmiany decyzji niewadliwych z uwagi na interes strony i interes społeczny. Również i ze wskazanych względów zasadnie organ odmówił uchylenia decyzji. Po czwarte wreszcie zasadny jest pogląd organu, że skoro strona wybrała tryb wzruszenia decyzji i wskazała, jako podstawę swego żądania art. 154 kpa, to organ jest wnioskiem strony związany i powinien rozstrzygnąć o tym wniosku. Nie była także dopuszczalna zmiana podstawy prawnej decyzji w toku instancji i wydanie decyzji II instancji na podstawie art. 155 kpa w sytuacji, gdy w pierwszej instancji organ orzekał, zgodnie z wnioskiem strony, na podstawie art.154 kpa. W wyroku z dnia 14 listopada 2006r.( II OSK 1331/05, Lex 327805) NSA wyjaśnił, że odrębność obu dróg (z art.154 i art.155 kpa) nie pozwala na rozpoznanie sprawy w I instancji na podstawie art. 154, a w drugiej instancji na podstawie art. 155 kpa. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że strona w toku całego postępowania, a także w skardze twierdziła, że decyzja o karze jest decyzją, mocą której strona niczego nie nabyła, zatem decyzja ta może być uchylona na podstawie art. 154 kpa. Ten pogląd strony jest błędny. W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że decyzja o nałożeniu na stronę obowiązku nie jest decyzję, o której mowa w art. 154 kpa (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. IV SA 3205/01, MP 2003/14/627, wyrok NSA z 14 lutego 2002r. IV SA 1076/00, Lex 80587 jest decyzję, o której mowa w art.hylona na mocy art.jest dwuinstancyjne, a tryb przewidzian), zatem zasadnie organ wskazał, że decyzja o nałożeniu kary nie może być uchylona w trybie art. 154 kpa. Na zakończenie wskazać należy, że każda z wyżej wymienionych przyczyn jest wystarczająca do odmowy uchylenia decyzji o karze w trybie art. 154 kpa, zatem powołanie się przez organ na ostatnią z wymienionych przyczyn odmowy jest wystarczające dla uznania, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja, mimo mało wnikliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zważywszy powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.