VI SA/Wa 1853/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi "P." z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego "P." z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą odmówiono S. z siedzibą w [...] - skarżącemu w niniejszej sprawie, wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w terminie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. w celu funkcjonowania w pasie drogowym 81 pawilonów handlowo-usługowych o łącznej powierzchni 2019 m2 oraz jednego pawilonu usługowego, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżące stowarzyszenie, w dniu 8 listopada 2010 r. wystąpiło do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ul. [...]w rejonie ul. [...] pod targowisko. Wniosek ten został następnie zmodyfikowany w dniu 4 marca 2011 r. w wyniku, czego skarżące stowarzyszenie domagało się zajęcia terenu w wymienionych pasie drogowym pod 81 pawilonów handlowo – usługowych o łącznej powierzchni 2019 m2 oraz pod 1 pawilon o powierzchni 3 m2, w terminie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zezwolono stowarzyszeniu na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji i okresie pod targowisko o powierzchni 2022 m2. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku wywiedzionej przez stowarzyszenie skargi, wyrokiem z dnia 14 marca 2011 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1500/11 uchyli obie decyzje organów, wskazując, że skarżące stowarzyszeni wystąpiło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych). Organy natomiast pominęły wskazany we wniosku zakres i wydały decyzję w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezydent [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku, stwierdził, że nie jest możliwe wydanie zezwolenia zgodnego z żądaniem stowarzyszenia zwartym we wniosku z dnia 8 listopada 2010 r., zmodyfikowanym w dniu 4 marca 2011 r. odmawiając wydania zezwolenia. Organ wskazał, że ustalenia kontroli wykazały, iż teren zajętego pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] jest chroniony przez wyspecjalizowany podmiot, na terenie targowiska w pawilonach handlowych oraz ze stoisk przylegających bezpośrednio do pawilonów na obszarze ciągów komunikacyjnych prowadzone jest działalność handlowa, ciągi komunikacyjne są zadaszone i wykorzystywane są nie tylko jako dojścia do poszczególnych stoisk, ale również jako miejsca lokalizacji przed tymi obiektami stoisk handlowych. Organ ustalił ponadto, że targowisko funkcjonuje do wielu lat i znajduje się w wykazie targowisk prowadzonym przez Biuro Działalności gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...]. W takim stanie sprawy organ uznał, że stowarzyszenie zajmuje cały teren pasa drogowego na prawach wyłączności pod targowisko, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Objętą skargą decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wskazał, że działkę ewidencyjną należy rozumieć jako grunt wydzielony liniami granicznymi. O istnieniu pasa drogowego można zaś mówić, gdy istnieje droga w całości w nim zlokalizowana, czyli jednorodny grunt wydzielony liniami granicznymi oznaczony w ewidencji symbolem "dr". Zajęcie dotyczyło części działki oznaczonej w ewidencji jako "dr", wobec czego nie było koniecznym ustalanie czy istniały linie rozgraniczające pas drogowy i ich przebieg, albowiem wystarczającym do przesądzenia, że teren znajdował się w pasie drogowym było ustalenie, iż stanowił on część gruntu, działki oznaczonej w ewidencji symbolem "dr" będącym drogą publiczną zaliczoną do dróg powiatowych. Organ odwoławczy nie stwierdził również wystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wydania pozytywnej dla strony decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym skupiska 82 pawilonów handlowo-usługowych bez zapewnienia spójnego zarządzania terenem, na którym one się znajdują. W ocenie organu, udzielenie zezwolenia jedynie na 82 pawilony, o sumie powierzchni wynikającej jedynie z powierzchni zajmowanych przez te pawilony, pozbawiłoby zarządcę drogi możliwości skutecznego utrzymania i zarządzania pozostałą częścią pasa drogowego na terenie zajmowanym przez pawilony - ciągami komunikacyjnymi pomiędzy nimi. Zajęcie części pasa drogowego dopuszczalne byłoby jedynie w całości na prawach wyłączności w celu umieszczenia zorganizowanego targowiska i dlatego też organ udzielał skarżącemu stowarzyszeniu zezwolenia na takie zajęcie - umieszczenie targowiska. Skargę na opisaną decyzję wniosło S. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej "u.d.p.") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu bez normatywnej podstawy, iż granice działki ewidencyjnej oznaczonej w ewidencji symbolem "dr" są jednocześnie liniami granicznymi pasa drogowego; 2. art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na błędnym przyjęciu tożsamości zakresu znaczeniowego pojęcia "droga publiczna" i "pas drogowy"; 3. art. 4 pkt 2 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na drodze publicznej przeznaczonej do ruchu drogowego może być zlokalizowane targowisko; 4. art. 34 i 35 u.d.p. przez niezastosowanie wskazanych przepisów skutkujące błędnym określeniem granic pasa drogowego; 5. art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu istnienia związku między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną odkodowaną ze wskazanego przepisu; 6. art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. przez niezastosowanie wskazanych przepisów w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy (cel zajęcia części gruntu) nie został zmieniony. Zarzucono też mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym przeprowadzeniu procesu autokontroli nad przestrzeganiem prawa i wydanie decyzji w sprawie niemieszczącej się w przedmiocie postępowania administracyjnego; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu wskazanego przepisu i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i nieumorzeniu postępowania pierwszej instancji mimo jego bezprzedmiotowości; 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewyjaśnieniu tej podstawy prawnej przez należyte uzasadnienie dokonanej przez SKO wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi rozbudowano przytoczone wyżej zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1492/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. w [...]. Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez S. w [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. o sygnaturze II GSK 505/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty i wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji pominął istotną część akt sprawy w postaci dokumentów, które były wskazywane również w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wcześnie także w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji, tj.: 1) decyzję nr [...] z załącznikiem graficznym Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (t. II akt postępowania administracyjnego - k. 26) oraz 2) pismo Zarządu Dróg Miejskich - Wydziału Ewidencji Dróg z dnia 14 marca 2012 r. do Wydziału Pasa Drogowego informujące o wyznaczeniu pasa drogowego decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którego wynika lokalizacja targowiska prowadzonego przez skarżące Stowarzyszenie poza liniami lokalizacyjnymi pasa drogowego ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] (t. II akt postępowania administracyjnego - k. 30). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie zauważył, iż organy w tej sprawie nie dokonały oceny tych dowodów w sprawie, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania dotyczących prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz prawidłowej i wnikliwej oceny materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowanie przez Sąd I instancji pominięcia przez organy części materiału dowodowego, o którym mowa wyżej, skutkowało przedstawieniem stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe uchybienie Sądu I instancji wskazuje, iż proces kontroli legalności zaskarżonej decyzji obarczony jest błędem wynikającym z naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wobec skuteczności zarzutów dotyczących braku wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, na skutek naruszenia przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe w sprawie, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów administracyjnego prawa materialnego, pomieszczonych w skardze kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. 2012.270 j.t.). W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 505/14. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1492/13, iż dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez zaakceptowanie pominięcia przez organy części materiału dowodowego, co skutkowało przedstawieniem stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Akceptując i przyjmując za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy pominęły istotną część akt sprawy w postaci dokumentów, które były wskazywane w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji, tj.: 1) decyzję nr [...]z załącznikiem graficznym Prezydenta [...]z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (t. II akt postępowania administracyjnego - k. 26) oraz 2) pismo Zarządu Dróg Miejskich - Wydziału Ewidencji Dróg z dnia 14 marca 2012 r. do Wydziału Pasa Drogowego informujące o wyznaczeniu pasa drogowego decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którego wynika lokalizacja targowiska prowadzonego przez skarżące Stowarzyszenie poza liniami lokalizacyjnymi pasa drogowego ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] (t. II akt postępowania administracyjnego - k. 30). Organy nie dokonały oceny tych dowodów, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania dotyczących prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz prawidłowej i wnikliwej oceny materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie administracyjnej. Jak słusznie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, pominięcie przez organy tej części materiału dowodowego skutkowało przedstawieniem stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielając przytoczone wyżej wywody i przyjmując je za własne uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organów będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wobec skuteczności zarzutów dotyczących braku wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, na skutek naruszenia przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe w sprawie, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów administracyjnego prawa materialnego.