VI SA/Wa 1863/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1270 ze zm.) - dalej k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) - dalej u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nakładającą na "A." Sp. z o. o. (dalej: skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 10000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnej do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. na [...] w W. Do kontroli kierowca pan K. K. okazał dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej na rzecz A. Sp. z o. o., protokół z przeglądu kasy fiskalnej. W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu została umieszczona dwustronna tablica reklamowa (baner) z napisami po obu stronach :" [...]". Na czołach tablicy reklamowej zostało przymocowane urządzenie techniczne z napisem "[...]" zaś w kontrolowanym pojeździe został umieszczony drogomierz marki [...] o numerze fabrycznym [...] podłączony przewodami do kasy fiskalnej. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka, który zeznał, iż jest zatrudniony w firmie "A." Sp. z o. o. na zasadach współpracy. Jednocześnie kierowca potwierdził, iż w kontrolowanym pojeździe zainstalowano urządzenie o nazwie fiskalny [...] zintegrowany elektrycznie z kasą rejestrującą [...] nr [...]. Urządzenie to posiada przełącznik stref miejskich i taryf. Opłata pobierana jest za przewóz w wysokości wyświetlanej na cezarze fiskalnym i liczonej przez urządzenie automatycznie poprzez pomnożenie kilometrów przez stawkę za kilometr. Ponadto kierowca zeznał, iż na pojeździe była zainstalowana niepodświetlana tablica reklamowa oraz dwa urządzenia techniczne w formie lamp, które są podświetlane w momencie gdy pojazd jest bez pasażera, natomiast są wyłączane w momencie uruchomienia urządzenia. W dniu kontroli kierowca wykonał cztery kursy z pasażerami wystawiając paragony fiskalne. Otrzymując polecenie telefoniczne skarżącej kierowca nie wydrukował dziennego dobowego raportu fiskalnego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 złotych wskazując, iż na dachu kontrolowanego pojazdu zostało zamontowane urządzenie techniczne, a zatem został złamany ustawowy zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d). Ponadto w pojeździe został zamontowany drogomierz marki [...] połączony z kasą fiskalną, będący urządzeniem równoważnym dla taksometru, gdyż służy temu samemu celowi, tj. wyliczaniu należności za wykonywany przewóz osób. A zatem naruszono również zakaz wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. tj. zakaz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. Jednocześnie organ wskazał, iż oprócz wykładni językowej dla prawidłowego ustalenia treści normy prawnej stosuje się również wykładnię funkcjonalną (celowościową) czy systemową. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zakwestionował wszystkie dowody przeprowadzone przez organ wskazując, iż nie wynikają z nich przesłanki konieczne do nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. Ponadto, w ocenie strony, rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego nie wynika, aby w dniu kontroli wykonywany był w imieniu skarżącej przewóz okazjonalny osób. Zdaniem pełnomocnika skarżącej inspektor, który przeprowadził kontrolę drogową reprezentuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a zatem, w myśl art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., powinien zostać wyłączony z urzędu od udziału w sprawie. Inspektor ten bowiem uczestniczył we wszystkich czynnościach przeprowadzonych w toku kontroli, a zatem należy uznać, iż był świadkiem dokonanej kontroli. Ponadto nie jest on osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., gdyż wyrabia swoje przekonanie dotyczące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w oparciu o swoje spostrzeżenia, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W dalszej kolejności pełnomocnik wskazał na naruszenie art. 75 oraz art. 56 ust. 1 u.t.d. W myśl bowiem art. 89 ust. 5 pkt 3 u.t.d. minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych jest upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia sposobu, warunków i trybu przeprowadzenia kontroli podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie. W ocenie pełnomocnika skarżącej to upoważnienie ustawowe nie obejmuje prawa organu do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystywania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 u.t.d. A zatem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, będący podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, jest niezgodny z art. 75 i 56 ust. 1 u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe. Artykuł 75 ww. ustawy zawiera bowiem zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, więc wszczęcie przeprowadzenie postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. nie jest możliwe na podstawie protokołu kontroli. Jednocześnie pełnomocnik zarzucił organowi arbitralne przyjęcie, że wykonywany był przewóz okazjonalny osób, podczas gdy zebrane w sprawie dowody nie dają podstaw do uznania, iż tego rodzaju przewóz był rzeczywiście wykonywany. Z protokołu kontroli wynika bowiem, iż w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą, jak również pozostałe dowody nie pozwalają przyjąć, że wykonana usługa polegała na przewozie osób. Pełnomocnik wskazał ponadto, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż w pojeździe umieszczono taksometr, a nie drogomierz. W ocenie strony fakt umieszczenia w pojeździe drogomierza pozwala uznać, iż organ nakładając karę pieniężną dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż przepisart. 18 ust. 5 u.t.d. może być sprzeczny z Konstytucją RP oraz zasadami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. jest niezasadny, gdyż czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli nie powodują powstania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie, natomiast nałożona kara pieniężna nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora. Ponadto inspektor w przedmiotowej sprawie nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, jak również nie dokonywał żadnej czynności w imieniu skarżącego. Nie ma więc podstaw do wyłączenia inspektora od udziału w niniejszej sprawie, tym bardziej, że kontrolujący inspektor może nałożyć i wyegzekwować karę pieniężną już w momencie kontroli w stosunku do ukaranego niebędącego przedsiębiorcą krajowym lub przedsiębiorcy wykonującego osobiście przewóz drogowy. Ma on zatem również prawo nałożyć karę po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o ustalenia kontrolne. Za nietrafne uznał organ również zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące braku możliwości wykorzystania protokołu kontroli do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia u.t.d. Organ podkreślił, iż ze specyfiki postępowania kontrolnego wynika, iż zasadnicza część tej kontroli odbywa się na drodze i organ nie ma innej możliwości, niż tylko oparcie się na dowodach zgromadzonych w czasie tej kontroli. Organ wskazał również, iż art. 75 u.t.d. nie stanowi zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli, lecz pozwala na wykorzystanie ich również w działalności innych służb, niż Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawodawca natomiast w art. 92 a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. wprost określa możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Jednocześnie organ podkreślił, iż przyjęcie argumentacji skarżącej doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli nie miałby możliwości wykorzystania jej wyników. Następnie organ wskazał, iż nie budzi jego wątpliwości fakt, iż strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. W ocenie organu o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącą świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że jest nim wykonywany przewóz osób. Jednocześnie do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, lecz sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Natomiast okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba nie może świadczyć o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Ponadto kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, a zatem przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania działalności gospodarczej w sposób zorganizowany i ciągły. Organ podkreślił również, iż fakt wykonywania przewozu osób w dniu kontroli został potwierdzony w zeznaniach kierowcy. W ocenie organu ustalony stan faktyczny nie pozostawia wątpliwości, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny osób. Należy bowiem zauważyć, iż kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, zaś ewentualne uznanie, że był to przewóz regularny wymagało ponadto odpowiedniego zezwolenia oraz wykonywania takiego przewozu wyłącznie autobusem, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Przewóz ten nie mógł być również przewozem kabotażowym ani przewozem okazjonalnym w międzynarodowym transporcie drogowym, gdyż nie spełniał wymogów określonych w art. 4 pkt 12 u.t.d., strona zaś nie posiadała licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób. Organ za niezasadne uznał również zarzuty strony dotyczące błędnej wykładni art. 18 ust. 5 u.t.d. W jego ocenie, z uwagi na fakt, iż przepisy nie definiują pojęcia urządzenie techniczne, należy posłużyć się wykładnią językową oraz celowościowo-funkcjonalną tego terminu. Czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Urządzenie to bowiem pełni rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. O zatrzymaniu takiego pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie mógł skorzystać z umowy przewozowej. Dlatego też, zdaniem organu, należy jednoznacznie stwierdzić, że umieszczone przez skarżącego na dachu pojazdu urządzenie miało na celu upodobnienie tego pojazdu do taksówki, a tym samym doszło do naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Nie można również wyłączyć odpowiedzialności strony z uwagi na fakt, iż w pojeździe zamontowany był drogomierz a nie taksometr, gdyż urządzenie to służy do wyliczania należności za wykonywany przewóz osób, a więc ma takie samo zastosowanie co taksometr. Jednocześnie organ wskazał, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego nie są powołane do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją. Na powyższą decyzją pełnomocnik skarżącej wniósł skargę, w której zarzucił: 1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. – przez wydanie decyzji w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli, podczas gdy wskazany artykuł zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, do których nie zalicza się wszczęcie postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.; ponadto ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej; 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 k.p.a. przez nieustalenie przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego będącymi podstawą odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c. u.t.d.; 3. naruszenie art. 75 i 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy reprezentował on faktycznie skarżącą, a zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego; 4. naruszenie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 §1 ust. 1 i 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez Inspektora Transportu Drogowego, który byś świadkiem kontroli, a zatem podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji I instancji; 5. naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych; 6. naruszenie art. 138 § 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także przez oddalenie wniosków dowodowych, podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie; 7. naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, a na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i oddalenie odwołania; 8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. przez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącego; 9. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary pieniężne na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą TS 224/09 toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucja art. 18 ust. 5 u.t.d. W uzasadnieniu pełnomocnik ponownie podkreślił, iż art. 75 u.t.d. wskazuje w jakich sprawach można wykorzystać wyniki kontroli do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania. Z uwagi na fakt, iż nie zaliczają się do nich naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d., to protokół kontroli nie może stanowić podstawy do wszczęcia prowadzenia postępowania administracyjnego nakładającego karę pieniężną za naruszenia wskazane w tym artykule. W następnej kolejności pełnomocnik wskazał, iż z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika okoliczność przewozu okazjonalnego osób oraz krajowego transportu drogowego, a zatem nie można przyjąć odpowiedzialności skarżącej za naruszenie przepisów ustawy, gdyż nie ustalono podstawowych przesłanek tej odpowiedzialności. Pełnomocnik podkreślił, iż okazana w czasie kontroli licencja nie ograniczała licencji na krajowy transport drogowy poprzez wskazanie rodzaju przewozu, a zatem należy uznać, że licencjobiorca może wykonywać wszystkie określone ustawą rodzaje przewozu. Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi, iż błędnie przesłuchał kierowcę samochodu jako świadka. Należy bowiem uznać, iż reprezentował on skarżącą w toku kontroli, a zatem nie powinien być przesłuchiwany jako świadek, lecz winien zostać przesłuchany w charakterze strony. A zatem dowód ten jest sprzeczny z prawem i nie może stanowić podstawy wykonywania przez skarżącą w dniu kontroli przewozu okazjonalnego. Ponadto pełnomocnik stwierdził, iż decyzja I instancji została wydana przez tego samego inspektora, który przeprowadzał kontrolę, a zatem z naruszeniem art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. Inspektor jako przedstawiciel organu powinien bowiem zostać z urzędu wyłączony od udziału w sprawie, gdyż uczestniczył we wszystkich czynnościach procesowych w toku kontroli, jak również był świadkiem dokonanej kontroli. Należy zatem uznać, iż nie jest on osobą bezstronną w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż przeprowadzanie kontroli drogowej, sporządzanie protokołu z tej kontroli oraz wydawanie decyzji przez tego samego urzędnika naruszają art. 7, 8 i 11 k.p.a. uniemożliwiając sprawiedliwe i praworządne prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, iż skarżąca nie dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. gdyż umieszczone w kontrolowanym pojeździe urządzenia było drogomierzem a nie taksometrem, zaś przepis ten zabrania umieszczania i używania w pojeździe taksometru. Ponadto należy zauważyć, iż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na używanie tego urządzenia, zaś przesłanki "umieszczenia" i "używania" powinny wystąpić łącznie. W ocenie pełnomocnika również na podstawie zebranych dowodów nie można przyjąć, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., gdyż z protokołu sporządzonego na miejscu kontroli nie wynika okoliczność dokonania oględzin urządzenia umieszczonego na dachu. Ponadto brak jest dowodów wskazujących, iż baner umieszczony na dachu był podświetlony. Dopiero dokonanie oględzin powyższego urządzenia, ewentualnie dowód z opinii biegłego w tym zakresie mogłyby, zdaniem pełnomocnika, przesądzić o spełnieniu przesłanek wynikających z tego artykułu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ ponownie podkreślił, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynikało, iż strona wykonywała transport drogowy osób – został okazany wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, kierujący zeznał, iż wykonuje przewozy drogowe osób. Ponadto kierowca zeznał, iż na dachu pojazdu znajduje się baner świetlny, a w pojeździe znajduje się drogomierz połączony z kasą fiskalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 złotych. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Wniosek ten skarżąca motywowała toczącym się pod sygnaturą TS 224/09 postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d., stanowiących w niniejszej sprawie materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącą ww. kary pieniężnej. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już odmówił nadania dalszego biegu wnioskom o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. Przewóz ten był wykonywany przez kierowcę świadczącego usługi przewozowe na rzecz skarżącej spółki, na co wskazuje w szczególności zeznanie złożone przez kierowcę, z którego wynika, iż w dniu kontroli wykonał on cztery kursy z pasażerami wystawiając paragony fiskalne. W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżąca spółka posiada licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia wypisu Nr [...] z licencji wydana skarżącej spółce). Licencja ta nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje – zgodnie z tym przepisem — obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zatem organ prawidłowo uznał, iż licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych. Nie odpowiada bowiem warunkom licencji "taksówkowej". A zatem, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, iż w dniu [...] marca 2010 r. pojazdem zatrzymanym do kontroli był wykonywany przewóz okazjonalny osób. Należy zauważyć również, iż konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca posiadała jedynie licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Tym samym nie miała prawa do umieszczania i używania urządzeń oraz oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. Umieszczenie i używanie bowiem w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. Jednocześnie, jak słusznie wskazał organ, konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego, zdaniem strony, utożsamienia taksometru z drogomierzem Sąd uznał, iż zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż kwestia różnic pomiędzy taksometrem a drogomierzem (dalmierzem), która w opinii skarżącej powinna zaważyć na wydanym rozstrzygnięciu, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 911/08 uznał, że "nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz drogomierz (dalmierz) a więc urządzenie, którego nie wymienia art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. (...) Dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 202/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie powyższy pogląd podziela. Należy ponadto zauważyć, że oba te urządzenia łącznie spełniają funkcję taksometru i służą temu samemu celowi – rozliczeń z klientami, urzędem skarbowym i zleceniodawcą. Dlatego też nie będzie miała znaczenia ich nazwa. Za nietrafne należy uznać również zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi, należy wskazać, że podejmując się interpretacji pojęcia "lampy lub inne urządzenia techniczne umieszczone na dachu pojazdu", o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., stosownych wskazówek dla wykładni użytych zwrotów (podobnie jak przy pojęciu "taksometru") należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w podanym przepisie. Zakazy te wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nie posiadających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 638/09). Ponadto należy zauważyć, iż głównym celem powyższego przepisu jest zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, gdyż tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń. Reasumując, Sąd orzekający w tym składzie uznał, że w przedstawionej sytuacji dopuszczalne jest stosowanie celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit a i c u.t.d. Sąd nie podziela również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 lit. a i c. u.t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Przepisy art. 18 ust. 5 ustawy zapewniają natomiast równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 524/10). W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia postępowania dowodowego w sprawie. Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznania kierowcy, jak również dokumenty okazane w czasie kontroli pojazdu stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń art. 18 ust. 5 lit a i c u.t.d., bez konieczności ich potwierdzania innymi dowodami. Należy również uznać za prawidłowe stanowisko organu, który wskazuje, iż art. 78 § 2 k.p.a. pozwala na pominięcie wniosków dowodowych strony, jeżeli jej żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jednocześnie należy uznać, iż mnożenie podobnych wniosków dowodowych prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 479/10). Jednocześnie Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącej wskazujące na przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka, podczas gdy faktycznie reprezentował on stronę. Poza sporem pozostaje fakt, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób na podstawie ww. licencji, a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżąca spółka A., zaś kierowca wykonywał jedynie na jej zlecenie i rzecz przewozy osób. W myśl przepisów k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika. Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem bądź pełnomocnikiem, nie mógł być też przesłuchany w charakterze strony. Mógł natomiast być przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność działalności transportowej skarżącej, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 u.t.d. Jak bowiem słusznie wskazuje organ, przepis ten wymienia inne postępowania, w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 ustawy), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Przepis art. 75 u.t.d. pozwala natomiast również wykorzystywać wyniki kontroli do wszczęcia postępowania w innych sprawach, które są szczegółowo w nim wymienione (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 755/10). Nieuzasadniony jest również zarzut wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w myśl których pracownik organu zostaje wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, bądź w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym, albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Jak słusznie wskazał organ, przepis ten nie odnosi się do inspektora, który przeprowadził kontrolę i wydał decyzję I instancji. Należy bowiem zauważyć, iż przez wykonanie kontroli przez inspektora nie powstał między stroną a kontrolującym stosunek prawny, który uzasadniałby jego wyłączenie. Poza tym kontrolujący nie zeznawał w sprawie jako świadek, jak również nie wydawał opinii jako biegły. W świetle natomiast art. 56 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 i nast. u.t.d. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.