VI SA/Wa 1867/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. J. kwotę 855 zł (słownie: osiemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga R. J. – dalej także skarżącego, na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach od [...] lutego do [...]marca 2008 r. w siedzibie przedsiębiorcy – skarżącego, przeprowadzono kontrolę w zakresie zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych tego przedsiębiorcy z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do niej. Jak wynika z protokołu kontroli, kontrola obejmowała okres od [...] marca 2007 r. do końca grudnia 2007 r. W wyniku stwierdzenia szeregu nieprawidłowości, pismem z [...] marca 2008 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie. Decyzją z [...] marca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD), działając na postawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 30.000 złotych. Organ wskazał, że skarżący w ramach prowadzonej działalności naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 2 utd., za co orzeczono kary pieniężne w wysokości wskazanej w załączniku do utd., a mianowicie poprzez: 1. nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień, tj. przez wskazanego w uzasadnieniu kierowcę, za co została nałożona kara w wysokości 4500 złotych; 2. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co została nałożona kara w wysokości 750 złotych; 3. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co została nałożona kara pieniężna w wysokości 20.750 złotych; 4. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 4500 złotych; 5. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie naruszeń polegających na okazaniu do kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, nieokazaniu wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie oraz przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Natomiast w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 750 złotych za naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, GITD utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Jednocześnie GITD uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej łącznie kwoty kary pieniężnej i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 złotych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WITD decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nałożył na skarżącego karę w wysokości 28.500 złotych za naruszenia polegające na okazaniu do kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy oraz przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego. Skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. GITD, decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie naruszenia polegającego na okazaniu do kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WITD. Natomiast w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 21.000 złotych, GITD uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i nałożył na skarżącego za wskazane naruszenie karę pieniężną w wysokości 19.600 złotych. Na decyzję z dnia [...] września 2009 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że GITD wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z przepisem art. 138 Kpa. GITD, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną do Sądu decyzję GITD z dnia [...] września 2009 r. W tym stanie rzeczy, w odpowiedzi na skargę, GITD wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi na uwzględnienie przez GITD skargi, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. W wyniku powyższego, GITD decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji WITD z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia GITD, odnosząc się do stwierdzonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszeń, uznał ich wystąpienie i w związku z tym podtrzymał zasadność nałożenia kary pieniężnej. Stwierdził prawidłowość nałożenia kary pieniężnej na podstawie lp. 10.3 lit. a) i b) oraz lp. 11.4 ust. 2 załącznika do utd. w kwocie 44.100 złotych, jednakże podkreślił, że ze względu na art. 92 ust. 2 pkt 2 utd. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych. Nadmienił, iż skoro na skarżącego w związku z przeprowadzoną kontrolą nałożono już karę pieniężną w wysokości 1500 złotych (decyzja GITD z dnia [...] grudnia 2008 r.), to kara w decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r. zostaje ograniczona w świetle ww. art. 92 ust. 2 pkt 2 utd. do 28.500 złotych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się uchylenia w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji WITD z dnia [...] czerwca 2009 r. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa., poprzez dowolne i świadome pominięcie dowodów zgromadzonych podczas prowadzonego postępowania, brak analizy okresów jazdy po drogach publicznych i charakteru wykonywanych przewozów. Nadto nie zgodził się ze stanowiskiem GITD, że organ I instancji wyjaśnił należycie podstawy faktyczne i prawne swojej decyzji, podczas gdy na wcześniejszym etapie postępowania prowadzonego wobec skarżącego GITD wskazywał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zawierało uzasadnienie nienależycie wyjaśniające jego motywy. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie art. 19 Rozporządzenia 561/2006/WE, poprzez podwójne naliczanie kary pieniężnej za brak rejestracji odpoczynków dziennych, dzieląc okresy rozliczeniowe do godziny 24:00 i od 00:00. Skarżący argumentował, że GITD wydał decyzję bez usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach jego sprawy. I tak, GITD, zdaniem skarżącego, uchylając swoją decyzję z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, że przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia, tymczasem ani Kpa., ani ustawa o transporcie drogowym nie przewidują mechanizmu łączenia spraw, czy postępowań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał na bezprzedmiotowość zarzutów sformułowanych przez skarżącego wobec decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, jednakże z innych względów, niż w niej przywołane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa o nałożenie na skarżącego na podstawie art. 93 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (utd.) kary pieniężnej w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa. Pierwszym rozstrzygnięciem organu zapadłym w sprawie skarżącego jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., którą organ po stwierdzeniu szeregu naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów regulujących czas pracy kierowców, nałożył na skarżącego karę pieniężną w dopuszczonej art. 92 ust. 2 utd. wysokości 30.000 złotych. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie jednostkowe naruszenia i przypisane im kary składają się na powyższe rozstrzygnięcie. Wydana przez GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. uchyliła decyzję organu I instancji w części dotyczącej kilku kary, a w pozostałej części utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji, WITD wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję, która została utrzymana w całości w mocy decyzją zaskarżoną do Sądu. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe. W rozpatrywanej sprawie administracyjnej organ nałożył na skarżącego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. karę pieniężną za kilkanaście naruszeń określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust.1 utd. stwierdzonych podczas jednej kontroli. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.) wskazał, iż niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, to organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji, a mianowicie jednej w trybie art. 138 § 1 Kpa., drugiej w trybie art. 138 § 2 Kpa. Podobne stanowisko na gruncie ustawy o transporcie drogowym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1455/06 (niepubl.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją analogiczną jak w powołanej wyżej sprawie II GSK 29/08, albowiem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego co do kilku kar i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję WITD. Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za stwierdzone podczas kontroli naruszenia załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną jest konieczność uchylenia zarówno decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2008 r. z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nieprzewidzianej w art. 138 § 1 i § 2 Kpa., jak i decyzji zaskarżonej do Sądu, wydanej w następstwie wcześniej podjętego przez organ rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego. Organ II instancji rozstrzygnął odwołanie wniesione od decyzji z dnia [...] marca 2008 r. w jednej sprawie o określonym wyżej przedmiocie, przyjmując za podstawę swego działania zarówno art. 138 § 1 pkt 1, jak też § 2 Kpa. tego samego artykułu, czym naruszył wskazane przepisy. Jak wynika z treści art. 138 § 1 i § 2 Kpa. ustawodawca stworzył organowi odwoławczemu kilka możliwości działania, a mianowicie organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty, lub uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego (§ 2). Mając na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że określone w nim sposoby działania organu administracji jako organu odwoławczego mają charakter wyczerpujący i w stosunku do jednej sprawy rozłączny. Powyższe oznacza, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji od decyzji wydanej w jednej sprawie, organ odwoławczy może zareagować tylko w jeden ze wskazanych cyt. przepisem sposobów. Za niedopuszczalne należy uznać każde działanie wykraczające w jednej sprawie poza wskazane w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. dyspozycje. Nie jest zatem możliwe, aby organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie w sprawie, w której przedmiot został określony w sentencji decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny jako jedna kara pieniężna, mógł zastosować zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też równocześnie § 2 tego artykułu. Nie jest również możliwe, aby na podstawie art. 138 § 2 Kpa. część jednej sprawy przekazać do ponownego rozpatrzenia, a inną część tej samej przecież sprawy utrzymać w mocy. Ponownie rozpatrując sprawę, GITD uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię i rozpatrzy wniesione przez skarżącego odwołanie od jednej sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., stosując prawidłowo przepis art. 138 § 1 lub § 2 Kpa. i mając na uwadze, że organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia i nie ograniczył ich do dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 92 ust. 2 utd., lecz nałożył jedną karę pieniężną w wysokości wynikającej z tego ograniczenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.