VI SA/Wa 1870/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji w z [...] lipca 2009 r. zawieszającą W. B. (skarżący) prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 ust. 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.), dalej zwanej ustawą o ochronie osób i mienia. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Komendanta Policji z [...] kwietnia 2001 r. skarżący uzyskał licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. W dniu [...] maja 2009 r. do Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Policji wpłynęła kserokopia aktu oskarżenia z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...], przeciwko W. B. o czyn z art. 272 § 1 k.k. tj,. wyłudzenie poświadczenia nieprawdy w orzeczeniu lekarskim nr [...]. Akt oskarżenia Prokuratura Rejonowa [...] skierowała do [...] Wydziału Karnego Sądu Rejonowego dla [...]. Z treści aktu oskarżenia wynika, iż strona do lat 90 - tych leczyła się z powodu epilepsji. Wobec powyższego, Komendant Policji w dniu [...] czerwca 2009 r., w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia wszczął postępowanie administracyjne celem zawieszenia stronie praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. W toku postępowana skarżący wnosił o umorzenie postępowania, powołując się min. na to, że toczące się postępowanie karne zostało wszczęte na skutek skargi skonfliktowanej z nim byłej żony, która do skargi załączyła dokumentację medyczną z lat 70-tych. Z powyższej dokumentacji wynika, że u skarżacego podejrzewano padaczkę, zaś fakt ten został przez niego zatajony przed lekarzami przeprowadzającymi badania dla wydania orzeczenia o zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. W. B. zaprzeczył, jakoby w chwili badania przez lekarzy tj. w dniu [...] stycznia 2007 r., jak też obecnie leczył się na padaczkę. Zdaniem Komendanta Policji postępowanie karne w sprawie wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w orzeczeniu lekarskim o posiadaniu zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej poprzez zatajenie istotnych informacji nasuwa uzasadnioną wątpliwość co do faktycznych predyspozycji W. B. do wykonywania zawodu pracownika ochrony. Art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi, że w przypadku wszczęcia postępowania karnego pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia można zawiesić prawa wynikające z licencji. Komendant Policji uznał, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego niezależnie od zasadności aktu oskarżenia. W odwołaniu złożonym do Komendanta Głównego Policji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając ww. decyzji naruszenie przepisów art.7 k.p.a.,77§1 k.p.a. oraz art. 84 §1 k.p.a. w szczególności przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zasięgnięcia opinii biegłego lekarza neurologa na okoliczność stanu zdrowia skarżącego. Zdaniem skarżącego, Komendant Policji pominął istotną okoliczność, iż zawieszenie praw wynikajacych z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia ma charakter fakultatywny zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. W tej sytuacji na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania rzetelnej oceny czy taka potrzeba w chwili obecnej zachodzi zwłaszcza gdy decyzja taka pociąga daleko idące konsekwencje w postaci utraty jedynego żródła utrzymania się skarżącego - pracy w charakterze pracownika ochrony. Jednocześnie skarżący oświadcza, jest gotów poddać się badaniom biegłego lekarza neurologa lub komisji lekarskiej z [...] Instytutu Medycyny [...] celem stwierdzenia czy jest on chory na padaczkę, a dowód taki może być przeprowadzony zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. Jednoczesnie skarżący podnosi, że w toku postępowania karnego nie zakwestionowano orzeczenia lekarskiego nr [...] o posiadaniu zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania przez niego zadań pracownika ochrony fizycznej. Komendant Główny Policji nie uwzględnił złożonego odwołania skarżącego. Akceptując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podkreślił, iż organ administracji nie dokonuje weryfikacji zasadności wszczęcia postępowania karnego oraz wartości dowodowej zebranych w nim materiałów, nie rozstrzyga też o winie lub niewinności strony i nie bada okoliczności zdarzenia oraz kwalifikacji prawnej zarzucanego czynu. Skarżącemu postawiono zarzut wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w orzeczeniu lekarskim dotyczącym jego zdolności do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej poprzez wprowadzenie w błąd lekarzy co do danych o jego stanie zdrowia, mających istotne znaczenie dla treści tego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem nie ocena czy skarżący posiada zdolność psychofizyczną do wykonywania zadań pracownika ochrony, ale czy rodzaj i okoliczności czynu, pod zarzutem popełnienia którego stoi w postępowaniu karnym stanowią wystarczającą przesłankę do zastosowania sankcji administracyjnej, określonej we wskazanym art. 32 ust. 2 ustawy. W świetle tych okoliczności - wbrew stanowisku pełnomocnika strony - organ I instancji nie miał obowiązku powoływania biegłego lekarza celem ustalenia stanu zdrowia strony bowiem dowód ten wykraczałby bowiem poza ramy postępowania administracyjnego, wyznaczonego dyspozycją art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, nadto - nie miałby znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy na jego podstawie, a jedynie w sposób nieuzasadniony przedłużałby postępowanie. Organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie racje interesu społecznego winny mieć bezwzględne pierwszeństwo przed słusznym interesem strony w nieprzerwanym wykonywaniu zawodu pracownika ochrony fizycznej. W ustalonym stanie faktycznym brak zatem było podstaw do umorzenia postepowania jako bezprzedmiotowego. Na powyższą decyzję W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcia błędnych wniosków ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy nieznajomości akt postępowania karnego integralnie związanego z toczącym się postępowaniem karnym, zaniechanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. W uzasadnieniu skarżący, podtrzumując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie dodatkowo podnosi, iż decyzje obu organów administracji w sposób rażący naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Organy, wydając decyzję, poprzestały jedynie na samym fakcie, iż przeciwko skarżącemu został skierowany do sądu akt oskarżenia z art. 272 k.k., pomijając, iż decyzja dotycząca zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia ma charakter uznaniowy. Zdaniem skarżącego w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu postępowanie dowodowe winno być wnikliwe ,uwzględniać wszystkie aspekty, organy postępowania administracyjnego winny zapoznać się z aktami postępowania karnego. Skarżący zwraca uwagę, iż podstawą do skierowania aktu oskarżenia stał się sam fakt nie poinformowania przez skarżącego, iż w wieku [...] lat przebywał w Sanatorium Neuropsychiatrii Dziecięcej w [...], w sytuacji gdy nie leczył się i nie leczy na padaczkę, a materiał dowodowy będzie weryfikowany przez sąd kamy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporna była okoliczność, iż Prokuratura Rejonowa [...] skierowała do [...] Wydziału Karnego Sądu Rejonowego dla [...] akt oskarżenia przeciwko W. B. o czyn o czyn z art. 272 § 1 k.k. tj., wyłudzenie poświadczenia nieprawdy w orzeczeniu lekarskim nr [...]. Przedmiotowe orzeczenie stwierdza, że W. B. posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Przepis art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi, iż Komendant Wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1, może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja organu w tym zakresie należy zatem do sfery uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konieczność należytego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 k.p.a., społecznego oraz interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, LEX 82004; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, ONSA 2002/3/124; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, LEX 79239). W wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu, muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (sygn. akt I OSK 1800/06, Lex nr 320931). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. a tym samym nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego. Uchybienie to przejawia się w niedostatecznej, zdaniem Sądu analizie interesu strony. Analiza przeprowadzona przez organy Policji sprowadza się do do stwierdzenia, że ze względu na specyfikę wykonywanego zawodu, a zwłaszcza możliwość użycia przez pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia środków przymusu bezpośredniego oraz charakter przestępstwa zarzucanego W. B. aktem oskarżenia (umyślne przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów) w sprawie przeważa interes społeczny. Co do interesu strony organ argumentuje, że zawieszenie nie pozbawia strony licencji, zaś w przypadku korzystnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy karnej strona odzyska uprawnienie do wykonywania zawodu. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, słusznie zatem strona skarżacą podnosi, iż organy Policji nie ustaliły stanu faktycznego w sposób wyczerpujący istotę zagadnienia. Przede wszystkim organy Policji pominęły sygnalizowaną przez skarżącego w odwołaniu okoliczność, iż zawieszenie prawa do wykonywania zawodu pozbawi skarżącego źródeł utrzymania i stworzy stan niepewności materialnej przez bliżej nieokreślony czas. Po drugie nie wzięto pod uwagę faktu, iż pomino toczącego się postępowania karnego, skarżący daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków służbowych, co wynika z opinii o pracowniku z dnia [...] maja 2009 r. sporządzonej przez firmę S. Sp. z o.o. w W. Idąc dalej organy wystarczająco nie nie rozważyły jakie dowody zgromadzone w sprawie, oprócz aktu oskarżenia, świadczą na niekorzyść skarżącego w stopniu prowadzącym do konieczności pozbawienia go możliwości zarobkowych. Brak rozważań organu w powyższych kwestiach uzasadnia wniosek, iż zaskarżona decyzja nie została poprzedzona należytym i wszechstronnym rozważeniem materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu organ nie odniósł się do wszystkich aspektów sprawy. Uznać zatem należy, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji oznacza to, że w rzeczywistości organ nie rozpoznał istoty sprawy, co z kolei nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich okoliczności występujących w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. Na marginesie należy podzielić stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego jest jedynie rodzaj i okoliczności zarzucanego stronie czynu, zatem organ I instancji nie miał obowiązku powoływania biegłego lekarza celem ustalenia stanu zdrowia strony bowiem dowód ten wykraczałby poza ramy tego postępowania określone w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Mając na uwadze te okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, znajdując uzasadnione podstawy prawne do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a. W myśl art. 152 p.p.s.a uchylone decyzje na podlegają wykonaniu.