VI SA/Wa 1883/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2008 r. i Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] października 2007 r.; 2. stwierdza, że akty o których mowa w pkt. 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2005 r. A. J. (dalej skarżący) zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z wnioskiem o wpisanie go na listę adwokatów, wobec tego, że spełnia ustawowe wymogi przewidziane dla dokonania takiego wpisu m.in. ukończył aplikacją sądową i złożył egzaminem sędziowskim przed powołaną przez Ministra Sprawiedliwości RP komisją egzaminacyjną. Do wniosku dołączył: poświadczony notarialnie odpis dyplomu egzaminu sędziowskiego z wynikiem dostatecznym; kwestionariusz osobowy; odpis dyplomu uzyskania tytułu magistra prawa na Uniwersytecie [...] z wynikiem dobrym; życiorys; referencje dotyczące przydatności do zawodu adwokata udzielone przez: radcę prawnego J. L., adwokata J. L. i sędziego Sądu Rejonowego w J. W. G.; stosowne zaświadczenia lekarskie i psychologiczne; świadectwo ukończenia aplikacji administracyjnej i złożenia egzaminu w tym zakresie; zaświadczenie Sądu Wojewódzkiego w J. o odbyciu stażu i złożeniu egzaminu dla kuratorów sądowych zawodowych; zezwolenie Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń; pełnomocnictwo R. S.A. z siedzibą w W. uprawniające do świadczenia usług bankowych; zaświadczenie z O. Sp. z o.o. w J. o uczestnictwie w charakterze wykładowcy prawa pracy; świadectwa pracy i opinie pracodawców; zaświadczenie o zdaniu egzaminu z języka angielskiego na poziomie pierwszym i inne oświadczenia oraz wymagane dokumenty. Uchwałą z dnia [...] listopada 2005 r. ORA nie uwzględniła ww. wniosku i na podstawie art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 68 ust. 4 Prawa o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058), dalej p.o.a. odmówiła wnioskowanego wpisu. Podniosła, że w wyniku przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej stwierdzono, iż wnioskodawca nie wykazał się dostateczną wiedzą prawniczą, co świadczy o braku w nim takich cech charakteru, jak dyscyplina w samokształceniu i aktualizowaniu wiedzy prawniczej oraz śledzeniu zmian ustawodawczych, którymi winien odznaczać się adwokat. Zaniechanie samokształcenia podważa więc rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, jako zawodem zaufania publicznego (art. 65 pkt 1 p.o.a.). Nadto organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2002 r. (sygn. akt SK 20/00) w którym stwierdzono, że przepis art. 65 pkt 1 p.o.a. jest zgodny z Konstytucją RP (tj. z art. 32 i 65 ust. 1). Od powyższej uchwały skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił ORA błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie prawa proceduralnego oraz materialnego (podmiotowego) i wniósł o jego zmianę poprzez dokonanie wnioskowanego wpisu. W ocenie skarżącego uchwała nie została podjęta na ustawowo określonych przesłankach, a jedynie na podstawie wyników rozmowy kwalifikacyjnej, która w jego odczuciu była egzaminem. Nadto rozstrzygnięcie opiera się na błędnej interpretacji art. 65 pkt 1 p.o.a. przez to, że nie uwzględnia treści przepisów art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 3 p.o.a., co pozostaje w wyraźnej kolizji z ich założeniami. Dokonana przez ORA interpretacja przepisu art. 66 pkt 1 p.o.a. przekracza granice błędnego rozumowania i stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Tym samym podjęta na tej podstawie uchwała jest wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium NRA) dnia [...] lutego 2006 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na czym ma polegać rozmowa z kandydatem na adwokata, przeprowadzona w myśl § 21 ust. 4 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich z dnia 28 września 2002 r. Ma ona na celu sprawdzenie, czy kandydat swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i czy można go określić jako osobę nieskazitelnego charakteru. Dla wypełnienia tego zadania konieczne jest nie tylko zbadanie doświadczenia zawodowego i właściwości osobistych kandydata ale ustalenie znajomości wymagań etycznych stawianych adwokatowi. Jednocześnie przeprowadzona rozmowa winna znaleźć swoje odbicie w postaci protokołu, pozwalającego na ocenę przebiegu tej rozmowy w postępowaniu odwoławczym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ORA uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. nie uwzględniła przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że wobec tego, że wnioskodawca nie stawiał się na wyznaczane terminy rozmów niemożliwym było dokonanie sprawdzenia przymiotów kandydata zgodnie z zaleceniami Prezydium NRA. Poza tym organ powołał się na pkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 529 z 2006 r. z dnia 4 maja 2006 r.), w myśl którego organy samorządu adwokackiego są uprawnione do prowadzenia postępowań sprawdzających i wskazał, że zgodnie z tym punktem art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. z dniem publikacji tego wyroku został uznany za niezgodny z art. 17 Konstytucji RP, wobec czego odpadła materialnoprawna podstawa rozpoznawanego wniosku. Od powyższego skarżący złożył odwołanie, zarzucając ORA niezgodne z rzeczywistością wykazanie stanu faktycznego sprawy, rażące naruszenie prawa proceduralnego oraz prawa materialnego i wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu powtórzył dotychczas podnoszone zarzuty, poza tym wskazał, że wbrew twierdzeniom ORA Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. (K6/06) stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. nie jest w całości niekonstytucyjny, lecz jedynie w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Poza tym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywołują skutki na przyszłość (ex nunc). Prezydium NRA w dniu [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 58 pkt 8 p.o.a. utrzymało w całości w mocy uchwałę organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zainteresowany nie stawił się na kolejne terminy rozmów, czym uniemożliwił organowi I instancji przeprowadzenie i zrealizowanie uprawnienia samorządu adwokackiego do zbadania, czy daje on rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. W tej sytuacji Prezydium NRA zgodziło się ze stanowiskiem ORA, że uniemożliwienie przez zainteresowanego przeprowadzenia rozmowy, stanowiło uzasadnienie dla podjęcia uchwały, odmawiającej wnioskowanego wpisu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że niezależnie od powyższego nastąpiła zmiana stanu prawnego sprawy istotna dla rozstrzygnięcia, na którą powołała się ORA w swoim rozstrzygnięciu. Na ww. uchwałę Prezydium NRA skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi i kolejnych jej uzupełnieniach skarżący powtórzył dotychczas podnoszone argumenty. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r. (sygn. akt VISA/Wa 2025/06) uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium NRA oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że skarżący złożył wniosek o wpis na listę adwokatów w dniu [...] września 2005 r. (data wpływu do ORA) i według stanu prawnego obowiązującego na ten dzień jako osoba, która po odbytej aplikacji sędziowskiej złożyła egzamin sędziowski był zwolniony od odbycia aplikacji adwokackiej i składania egzaminu adwokackiego przy ubieganiu się o wpis na listę adwokatów (art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a.). Sąd podniósł, że w powoływanym przez organy wyroku Trybunał Konstytucyjny w pkt 5 stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a., w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że pkt 5 ww. wyroku TK należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem – wbrew stanowisku Prezydium NRA - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym ww. wyroku TK. Wobec tego może on stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Jednakże przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Sąd zwrócił uwagę, iż TK wskazał w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a., o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydium NRA nie tylko błędnie zinterpretowało (za Ministrem Sprawiedliwości), w jakim zakresie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. został uznany za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, przez co przy wydawaniu uchwały naruszyło prawo materialne, ale również dopuściło się do naruszenia szeregu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Te same uwagi Sąd odniósł również do uchwały ORA. Wskazał, że organy obu instancji nie oceniły całego materiału dowodowego w sprawie, celem ustalenia czy skarżący spełnia tzw. "przesłanki rękojmi". Odmówiły wpisu, motywując to tym, iż skarżący nie stawił się na rozmowę kwalifikacyjną, podczas gdy rozmowa ta nie jest jedynym źródłem informacji o kandydacie. Są nimi opinie, świadectwa i inne dokumenty złożone przez skarżącego, do których organy nie ustosunkowały się przez co naruszyły art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie ORA uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nie uwzględniła przedmiotowego wniosku bowiem skarżący nie stawił się na żadne z jej zaproszeń a dowody znajdujące się w akrach sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że posiada on odpowiednią tj. wystarczającą praktykę zawodową, konieczną dla wykonywania zawodu adwokata. Nie uznała, że praca skarżącego w U. oraz nieliczne jego wystąpienia przed sądem w sprawach o zapłatę czynszów i innych należności Z. stanowią o posiadaniu przez niego dostatecznej praktyki zawodowej przydatnej w pracy adwokata. Takiej praktyki nie dają również w jej odczuciu staż i egzamin na zawodowych kuratorów sądowych, udział w szkoleniach w charakterze wykładowcy z zakresu prawa pracy czy umocowanie do świadczenia usług bankowych. Jak wskazała ORA skarżący nie ma żadnej praktyki w kancelarii prawniczej, w szczególności w zakresie świadczenia usług dla osób fizycznych, jak również w zakresie prawa karnego i rodzinnego. Jednocześnie ORA podniosła, że wnioskodawca znany jest jej z wcześniejszych postępowań wszczętych wnioskami o wpis na listę adwokatów, których nie przeszedł pozytywnie. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił mu rażące naruszenie prawa materialnego (podmiotowego) oraz brak uzasadnienia prawnego, tj. nie wyjaśnienie podstawy prawnej, nie przytoczenie przepisów prawa przez co naruszony został art. 107 § 3 k.p.a., a także rażąco naruszono prawo proceduralne. W przekonaniu odwołującego się organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i dopuścił się przewlekłości w przeprowadzeniu postępowania. Nadto w jego ocenie ORA bezprawnie uchyla się od wpisu go na listę adwokatów w sytuacji, gdy ów wpis jest wpisem obligatoryjnym, wynikającym z art. 68 ust. 2 p.o.a. Prezydium NRA po rozpoznaniu odwołania uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy w całości rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazało przy tym, że jedynie zatrudnienie skarżącego w Sądzie Okręgowym oraz w Z. można traktować, jako mające związek z wykształceniem prawniczym, przy czym pracy na samodzielnym stanowisku do spraw obsługi prawnej ww. Z. nie można przyrównać do stanowiska radcy prawnego, które musi zostać poprzedzone wpisem na listę radców prawnych. Dlatego też organ odwoławczy podzielił stanowisko ORA, że skarżący nie posiada dostatecznej praktyki zawodowej przydatnej w pracy adwokata. Zdaniem Prezydium NRA przebieg aplikacji, jej pozaetatowy wymiar i osiągnięte wyniki, jak również konsekwentne stanowisko Kolegium Sądu Okręgowego w [...] odnośnie zatrudnienia skarżącego w wymiarze sprawiedliwości, każą nieco inaczej ocenić świadectwo złożenia egzaminu sędziowskiego. Nadto Prezydium NRA uznało, że referencje, jakimi legitymuje się wnioskodawca nie równoważą wagi materiału dowodowego w zakresie jego praktyki zawodowej i podniosło, że przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego nie następuje automatycznie ale po uprzednim dokonaniu oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego zawodu prawniczego, w tym przypadku zawodu adwokata. Od uchwały Prezydium NRA skarżący złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym zarzucił jej rażące naruszenie prawa, bowiem wydana została bez podstawy prawnej, co w jego ocenie powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. Skarżący powtórzył swoje dotychczasowe zarzuty, tj. błędnego ustalenia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, przewlekłości postępowania, naruszenia prawa proceduralnego - w tym zasady reformationis in peius, naruszenia prawa materialnego, błędnego pouczenia i wskazał, że Prezydium NRA nie odniosło się do jego zarzutów zawartych w odwołaniu od uchwały ORA z dnia [...] października 2007 r. Podkreśli także, że w jego przypadku wnioskowany wpis jest wpisem obligatoryjnym. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w całości w mocy uchwałę Prezydium NRA wskazując, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał organów obu instancji. Wbrew zarzutom skarżącego Prezydium NRA wskazało podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, powołując się na art. 58 pkt 8 p.o.a. W ocenie Ministra nie zachodzi także przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały wskazana w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż w toku postępowania administracyjnego nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Jak wskazał Minister stwierdzenie przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2007 r. (VISA/Wa 2025/06), że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu nie oznacza, że jest to decyzja administracyjna. Odnosząc się do kwestii rękojmi prawidłowego wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata Minister uznał, że w tym zakresie organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i dokonały prawidłowej oceny prawnej sprawy. Powołując się na ww. wyrok TK (K6/06) organ wskazał, że przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów organy samorządu adwokackiego winny zbadać, czy osoba ubiegająca się o taki wpis legitymuje się wymaganym stażem pracy i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne. Owo orzeczenie TK przesądza zatem, że niezgodnym z Konstytucją RP jest dopuszczenie do wykonywania zawodu, w tym przypadku adwokata osób, które wprawdzie złożyły jeden z wymaganych egzaminów ale nie wykonywały później realnie żadnego zawodu prawniczego. Minister omówiwszy zatrudnienie wnioskodawcy uznał, że jego praktyka zawodowa jest niewystarczająca i nie może być uznana za dającą rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Wykonywane przez skarżącego czynności procesowe ograniczały się bowiem w postępowaniu cywilnym do składania do sądów pozwów w dwóch rodzajach spraw tj. o eksmisję i o zapłatę. Jedynie w części z wymienionych spraw skarżący przygotowywał wnioski dotyczące wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ zważył również, że skarżący nie występował w sądzie w sprawach o znacznym stopniu skomplikowania, gdzie stan faktyczny wymagał przygotowania środków odwoławczych i pism procesowych o wysokim stopniu złożoności. Na powyższą decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, następnie wielokrotnie uzupełnianą, w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie prawa materialnego oraz procesowego przy wydawaniu rozstrzygnięć, w tym naruszenie przez ORA ustawowej zasady terminowości załatwienia tego rodzaju spraw (art. 68 ust. 5 p.o.a.) oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i utrzymanych nim w mocy uchwał organów samorządu adwokackiego. Skarżący wskazał, że w toku postępowania przed organami samorządu adwokackiego składał wielokrotnie zażalenia, które nie zostały rozpatrzone oraz uzupełniał kilkakrotnie odwołanie, do których nie odniesiono się. Nadto uchwała Prezydium NRA została wydana bez podstawy prawnej, bowiem nie może być nią art. 58 pkt 8 p.o.a., który jest przepisem określającym kompetencje organu. Poza tym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt VISA/Wa 2025/06, którym uchylone zostały uchwały organów obu instancji samorządu adwokackiego, sprawa nie powinna wracać do ORA, ale do organu odwoławczego, czyli do Prezydium NRA. Powołując się na orzecznictwo ETS oraz sądów administracyjnych wskazał, że wyjątki od praw podstawowych winny być interpretowane zawężająco, a prawa obywateli rozszerzająco. Nadto podniósł, że wobec tego, iż żaden z przepisów prawa nie daje podstaw do poddania egzaminowi osoby, która odbyła aplikację sądową zakończoną egzaminem skarżący uważa, że organy samorządu adwokackiego dopuściły się naruszenia prawa, poddając go egzaminowi podczas rozmowy kwalifikacyjnej. Wskazał, że złożył wraz z wnioskiem wszelkie dokumenty, potwierdzające iż jest osobą spełniającą wszelkie warunki formalne wymagane do wpisu na listę adwokatów i ów wpis winien być dokonany przez ORA obligatoryjnie. W jego ocenie nie wpisanie go na listę adwokatów świadczy o nierównym traktowaniu przez organy samorządu adwokackiego kandydatów na adwokatów, tj. o naruszeniu zasady równości wobec prawa. Wskazał, że w niniejszej sprawie organy winny wziąć pod uwagę całość doświadczenia kandydata, a nie tylko doświadczenie uzyskane po zdaniu egzaminu sędziowskiego. Skarżący podniósł, że nie oceniono w toku postępowania wszystkich dowodów – rekomendacji i opinii pomimo, że znajdowały się one w aktach. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że jest ona niespójna, wewnętrznie sprzeczna i nielogiczna bowiem zawiera szereg nieprawidłowych, błędnych ustaleń, do których Minister w efekcie się nie odniósł, czym naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nadto jako wydana z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości winna w pieczęci nagłówkowej zawierać wskazanie osoby uprawnionej do jej podpisania. W ocenie skarżącego Minister dopuścił się także naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wydając zaskarżoną decyzję, jako organ trzeciej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że postępowanie przed Ministrem jest postępowaniem nadzorczym w stosunku do postępowania, które toczyło się przed organami samorządu adwokackiego, wobec czego zarzut naruszenia przez niego zasady dwuinstancyjności jest niesłuszny. Odnośnie nieterminowego załatwienia sprawy i naruszenia przez ORA terminu określonego w art. 68 ust. 5 p.o.a. organ uznał, że owo naruszenie nie miało wpływu na treść wydanej uchwały. W kwestii nierównego traktowania skarżącego w stosunku do innych kandydatów ubiegających się o wpisy na listy adwokatów, Minister podkreślił, że uchwały w tym przedmiocie mają charakter uznania administracyjnego i nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, że złożenie wniosku o wpis jest równoznaczne z uzyskaniem żądanego wpisu. Nadto Minister wskazał, że skarżący nie powołał żadnych nowych okoliczności – odnośnie swojej praktyki zawodowej, które przemawiałyby za zmianą zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący złożył pisma, w których ustosunkował się do stwierdzeń zawartych w odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości na jego skargę. Podtrzymując swoją argumentację prezentowaną wcześniej uznał, że wniosek o oddalenie skargi jest dowolny i nie wynika z przepisów prawa, a treść odpowiedzi na skargę nie odpowiada na zarzuty w niej zawarte. Minister nie ustosunkował się do podstawowej kwestii, tj. do terminowości załatwiania niniejszej sprawy. W jego ocenie za takie nie można uznać zdawkowego stwierdzenia, że przekroczenie przez ORA terminu do podjęcia uchwały z dnia [...] października 2007 r. nie miało wpływu na wynik sprawy. Terminy te, jak wskazał skarżący są terminami wynikającymi z przepisów prawa materialnego, zatem nie podlegają one przywróceniu, skróceniu ani wydłużeniu i z tego tytułu - po ich upływie, kompetencje organów wygasają, a rozstrzygnięcia podjęte po ich upływie są nieważne. Skarżący nie przychylił się także do stanowiska organu o wydzielonym - w niniejszym przypadku, postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra w stosunku do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy samorządu adwokackiego. Taka sytuacja – nadzór, ma miejsce ale w razie wydania przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów, a taki przypadek tutaj nie zachodzi. Skarżący powołując się ponownie na fakt, że w toku niniejszego postępowania zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt VISA/Wa 2025/06 podkreślił, że sprawa nie powinna wracać do ORA ale do organu odwoławczego, czyli do Prezydium NRA. Podniósł nadto, że w jego odczuciu rozstrzygnięcia ORA i Prezydium NRA zapadły na podstawie, tzw. uznania administracyjnego i są nacechowane dowolnością - mimo, że nie można ich zaliczyć do ww. uznania, bowiem nie sanuje tego użycie w przepisie art. 66 ust. 1 p.o.a. zwrotu "(...) może (...)". Uzależnienie wpisania go na listę adwokatów od jakiejkolwiek praktyki w zawodzie prawniczym stanowiło, w jego przekonaniu rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że zrównano jego pięcioletnią praktykę w zawodzie prawniczym z brakiem jakiejkolwiek praktyki w tym zawodzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. J. skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Na wstępie w ocenie Sądu odnotować należy, iż w orzecznictwie NSA nie ma jednolitego poglądu co do tego, czy przy wpisie na listę adwokatów, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, należy badać praktykę zawodową. W niniejszej sprawie ta różnica stanowisk pozostaje jednak bez znaczenia, albowiem organy samorządu adwokackiego oraz Minister Sprawiedliwości były związane, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2025/06). W orzeczeniu tym Sąd, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Przesłankami oceny rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Ocena przydatności do zawodu powinna – zdaniem Sądu – być wszechstronna i uwzględniać cały staż zawodowy kandydata. Nie ma zatem racji skarżący, że organy były zobligowane do wpisania go na listę adwokatów. Obowiązkiem organu dokonującego wpisu na tę listę było zastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd i zrealizowanie wytycznych określających dalsze postępowanie organu. W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie przedmiotową sprawę, powyższe wskazania i wytyczne nie zostały w pełni zrealizowane, a to w zakresie wszechstronnej oceny praktyki i doświadczenia zawodowego skarżącego. Odnotować należy, że zarówno Prezydium NRA, jak i Minister Sprawiedliwości uzupełniały materiał dowodowy, istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ale – zdaniem Sądu – nie uczyniły tego w pełnym zakresie, jak również nie przeanalizowały wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, tworząc normatywne przesłanki dla zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przypisanych zawodowi adwokata, ustawodawca przez użycie kryteriów ocennych pozostawił organom samorządu adwokackiego margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionym organom nie oznacza jednak w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonywujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. W rozpoznawanej sprawie organy nie podały, jaka jest wystarczająca praktyka, dla osoby która zdała egzamin sędziowski, pozwalająca na wpis tej osoby na listę adwokatów. Uznały natomiast, że skarżący nie posiada wystarczającej praktyki umożliwiającej dokonanie takiego wpisu. W tym kontekście na przypomnienie zasługuje stanowisko TK wyrażone w wyroku z 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06), zgodnie z którym w sytuacji, gdy aplikacja i egzamin sędziowski przygotowuje i weryfikuje przydatność konkretnych osób do podjęcia wysoce odpowiedzialnej funkcji sędziego, trudno byłoby przyjąć pogląd, że złożenie egzaminu sędziowskiego stanowi zbyt niski wymóg znajomości prawa dla przyjęcia w poczet korporacji zawodowej adwokatów. Skarżący egzamin sędziowski zdał. Prezydium NRA prezentuje wprawdzie stanowisko, że pozaetatowy wymiar aplikacji i osiągnięte wyniki, jak również niezatrudnienie skarżącego w sądownictwie, każą nieco inaczej oceniać świadectwo złożenia egzaminu sędziowskiego. Organ nie podaje jednak jaka ostatecznie ta ocena jest i jaki jest jej wpływ na opinię o przydatności skarżącego do zawodu adwokata. Nie analizuje również przebiegu i zakresu przedmiotowego pozaetatowej aplikacji sędziowskiej. Brak pełnego stanowiska organu w tym zakresie jest o tyle istotny, że skarżący wyjaśnia powody uniemożliwiające mu zdanie egzaminu w określonym terminie, wskazuje na nienaganny przebieg aplikacji i przyczyny nie uzyskania zatrudnienia w sądzie. W tych okolicznościach sprawy niemożliwe staje się odniesienie do argumentacji skarżącego. Oceniając praktykę zawodową skarżącego organy skoncentrowały się na ocenie jego pracy w Z. I tak ORA w [...] uznała, że praca w Z. oraz nieliczne wystąpienia przed sądem w sprawach o zapłatę czynszów i innych należności nie stanowią dostatecznej praktyki zawodowej przydatnej w pracy adwokata. Zwróciła uwagę, że skarżący nie posiada żadnej praktyki w kancelarii prawniczej, w szczególności w zakresie świadczenia usług dla osób fizycznych, a także w zakresie prawa karnego i rodzinnego. Prezydium NRA także przyjęła, że praca w ww. Z. oraz nieliczne wystąpienia przed sądem w sprawach o zapłatę czynszu oraz innych należności nie jest wystarczającą praktyką zawodową przydatną w pracy adwokata. Minister Sprawiedliwości oceniając, że skarżący nie posiada wystarczającej praktycznej umiejętności świadczenia pomocy prawnej, zaakcentował, że czynności procesowe wykonywane przez skarżącego ograniczają się w postępowaniu cywilnym do złożenia do sądów pozwów w dwóch rodzajach spraw tj. o eksmisję i zapłatę oraz przygotowania wniosków dotyczących wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zaznaczył, że skarżący tylko incydentalnie uczestniczył w postępowaniach sądowych i nie były to sprawy o znacznym stopniu skomplikowania, wymagające przygotowania środków odwoławczych i pism procesowych o wysokim stopniu złożoności. Powyższe zestawienie stanowisk poszczególnych organów jednoznacznie pokazuje, że oceniając praktykę zawodową skarżącego skoncentrowały się one na czynnościach procesowych podejmowanych przez skarżącego w związku z kierowaniem określonych spraw do sądu. Takiej oceny dokonanej przez organy nie można uznać za wszechstronną. Na podkreślenie zasługuje, że skarżący w Z. od [...] marca 2003 r. jest zatrudniony na samodzielnym stanowisku do spraw obsługi prawnej, które to stanowisko było uprzednio zajmowane przez radcę prawnego. W tym miejscu na zaakcentowanie zasługuje, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, realizowanie przez niego obowiązków, które wcześniej wykonywał radca prawny, nie oznacza, że skarżący wykonuje zawód radcy prawnego. Zakres czynności związany w tym stanowiskiem jest zdecydowanie większy niż tylko kierowanie do sądów pozwów o zapłatę i eksmisję oraz reprezentowanie przed sądem Z. w tych sprawach. Minister Sprawiedliwości, jako jedyny organ, podał wprawdzie co, zgodnie z zakresem czynności, należy do obowiązków skarżącego, ale nie czynił już żadnych dalszych ustaleń w tym zakresie i nie poddawał ocenie jakie jeszcze zadania o charakterze prawnym realizuje skarżący. Tymczasem z zakresu czynności zatrudnionego na stanowisku referenta prawnego A. J. wynika, że do jego obowiązków szczegółowych należała m.in. znajomość procedur prawnych, opiniowanie pod względem formalno-prawnym projektów aktów prawnych i normatywnych, udzielanie Kierownikowi Z., głównej księgowej oraz pracownikom administracyjnym opinii i porad prawnych oraz wyjaśnień w zakresie stosowania prawa, nadzór prawny nad egzekucją należności Z., występowanie w charakterze pełnomocnika w postępowaniach sądowych i administracyjnych oraz przed innymi organami orzekającymi, nadzorowanie prowadzenia i aktualizacji przepisów Z. W ocenie Sądu dopiero kompleksowe zbadanie, które z powyższych czynności i w jakim zakresie realizował skarżący pozwoli na ustalenie pełnego stanu faktycznego. Obejmować powinien on także wykazanie okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, a dotyczących sporządzania bardzo wielu pism procesowych w sprawach należących do różnych dziedzin prawa, zarówno dla osób fizycznych, jak i prawnych, których skutki prawne były pozytywne. Powyższa informacja skarżącego nie została przez organy zweryfikowana, a mogła mieć ona niewątpliwie wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego istnieje także wówczas, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował się w pełnym zakresie do wskazanych powyżej reguł, czego konsekwencją było nie ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący i prawidłowy. Oceniając praktykę zawodową skarżącego, jak wskazano powyżej, organy skupiły uwagę na wykonywanych przez niego czynnościach procesowych zmierzających do wytoczenia przed sądem powództw w sprawach o zapłatę i o eksmisję uznając, że nieskomplikowany charakter tych spraw nie może wskazywać na dostateczne przygotowanie skarżącego do wykonywania zawodu adwokata. Nie umniejszając znaczenia wystąpień przed sądem, które z pewnością są bardzo ważnym elementem zawodu adwokata, zauważyć należy, że obecnie obsługa prawna wykonywana przez adwokatów jest znacznie szersza aniżeli prowadzenie tzw. spraw sądowych . Odnosząc się do stanowiska organów prezentowanego w niniejszej sprawie, które wydaje się takie, że tylko prowadzenie spraw sądowych o znacznym stopniu skomplikowania, wymagających opracowywania środków odwoławczych potwierdza, że osoba starająca się o wpis na listę adwokatów posiada wymaganą praktykę zawodową, zasadne jest pytanie kto może wykazać się tego typu doświadczeniem zawodowym. Przepisy odpowiednich ustaw szczegółowo określają, kto może być pełnomocnikiem w poszczególnych rodzajach postępowań. Co oczywiste zdany egzamin sędziowski, prokuratorski czy też notarialny nie umożliwia występowania w tym charakterze. Ogólnie ujmując, bez wnikania w przepisy szczególne, nie będąc radcą prawnym i adwokatem, pełnomocnikiem przed sądem można być tylko z racji pokrewieństwa, współuczestniczenia w sporze lub zatrudnienia przez osobę prawną lub przedsiębiorcę. W tej sytuacji krąg osób, które mogą wykazać się tzw. praktyką sądową jest ograniczony. Również praktyka w kancelarii prawnej, aczkolwiek zapewne najlepsza dla zdobycia doświadczenia zawodowego, nie może być uznana za jedyną, pozwalającą po jej odbyciu na wpis na listę adwokatów. Na przypomnienie zatem zasługuje, że TK oceniając zmienione przepisy Prawa o adwokaturze nie dopatrzył się wadliwości samego zamysłu swobodnego dostępu do zawodu adwokata, a wskazał jedynie na konieczność określenia ram, w których ten dostęp będzie się realizował. Celem zmian ustawy Prawo o adwokaturze było ułatwienie dostępu do zawodu adwokata, nie zaś zaostrzenie warunków dopuszczenia do tego zawodu. Rozpoznając ponownie sprawę organy samorządu zawodowego obowiązane są zbadać i określić pełny stan faktyczny sprawy, obejmujący wszystkie czynności wykonywane przez skarżącego w ramach realizacji obowiązków referenta prawnego, jak również te które podejmował na rzecz osób fizycznych i prawnych. Pamiętać przy tym powinny, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem praktyka organów samorządu adwokackiego poddawania osób wymienionych w art. 66 p.o.a. sui generis egzaminowi kwalifikacyjnemu, choćby dotyczył on tylko znajomości przepisów dotyczących funkcjonowania adwokatury, jest nielegalna (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 1987 r., II SA 3093/95). Po ustaleniu stanu faktycznego organ podda go ocenie dla stwierdzenia czy cała praktyka zawodowa skarżącego jest wystarczająca dla wykonywania zawodu adwokata, uwzględniając przy tym i oceniając, zgodnie z wytycznymi WSA, także opinie, świadectwa i inne dokumenty złożone przez skarżącego. Ustosunkuje się również do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa do równego traktowania przez władzę publiczną. Na konieczność wyjaśniania czy stanowisko organu nie dyskryminuje osoby zainteresowanej wpisem i nie narusza jej prawa do równego traktowania przez władze publiczne zwrócił uwagę NSA w wyroku z 20 listopada 2007 r., II GSK 224/07. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zwrócić należy uwagę, że o naruszeniu prawa materialnego można mówić dopiero w przypadku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Dlatego odnoszenie się do zarzutów skargi sformułowanych w tym zakresie jest przedwczesne. Wbrew zarzutom skargi rozpoznając przedmiotową sprawę organy nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które pociągałoby za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Po uchyleniu przez WSA, wyrokiem z 26 marca 2007 r., uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] sierpnia 2006 r. i uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z [...] maja 2006 r., sprawa wpisu skarżącego na listę adwokatów wróciła do rozpoznania do organu I instancji, czyli Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Do kompetencji tego organu samorządu adwokackiego należy bowiem podejmowanie uchwał w sprawie wpisu na listę adwokatów, zaś do zakresu działania NRA należy jedynie rozpoznawanie odwołań okręgowych rad adwokackich. Wbrew twierdzeniom skarżącego przekroczenie 30 dniowego terminu, w jakim na mocy art. 68 ust. 5 p.o.a. powinna być podjęta uchwała w sprawie wpisu na listę adwokatów, nie pozbawia ORA ustawowo określonych kompetencji w tym zakresie. Termin ustanowiony w powyższym przepisie ma bowiem charakter procesowy, co oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, ponieważ nie ustaje właściwość organu, ani też nie traci on kompetencji tzn. możliwości stosowania odpowiedniej do danej sprawy prawnej formy działania. Zgodnie z art. 68 ust. 6 p.o.a. od uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów służy odwołanie do Prezydium NRA, natomiast stosownie do ust. 6a od uchwały Prezydium NRA służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Ma rację skarżący wskazując, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 15 wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W uchwale z 30 lipca 1987 r., III CZP 15/87 SN wywiódł, że wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego jest podstawowym aktem normatywnym normującym postępowanie przed organami administracji państwowej, ale jego reguły mogą być wyłączone przepisami szczególnymi. Takie unormowania szczególne zawierają przepisy prawa o adwokaturze. Należy do nich m.in. powołany powyżej przepis art. 68 ust. 6a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że sprawa wpisu skarżącego na listę adwokatów wobec niekorzystnych dla niego rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego winna być, w wyniku wniesionego odwołania, rozpoznana przez Ministra Sprawiedliwości. Określenie, iż zainteresowanemu służy odwołanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – w ocenie Sądu – oznacza że, wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest to postępowanie nadzorcze. Odwoływanie się w tym zakresie do uchwały NSA z 30 października 2007 r., II GPS 3/07 jest nieuprawnione, gdyż uchwała ta odnosi się do postępowania Ministra Sprawiedliwości określonego w art. 69 ust. 2 p.o.a. Zauważyć jednakże należy, że pomimo tego nieprawidłowego poglądu, Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie skarżącego od uchwały Prezydium NRA zastosował reguły obowiązujące w postępowaniu odwoławczym, a więc rozpoznał odwołanie zgodnie z przepisami k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących decyzji Ministra Sprawiedliwości uznać należy, że są one niezasadne o ile dotyczą wymagań formalnych jakie winien spełniać akt organu. Decyzja z [...] lipca 2008 r. została wydana przez Ministra Sprawiedliwości, co ewidentnie wynika z jej komparycji, została natomiast podpisana przez podsekretarza stanu Z. W., który na mocy art. 268a k.p.a., działał z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268 a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada. Dlatego też nie może figurować w odpowiedniej pieczęci nagłówkowej. Ma natomiast rację skarżący, że organy rozpoznając jego odwołania nie odnosiły się do wszystkich jego argumentów i zarzutów dotyczących np. braku odpowiedzi na skargi i wnioski, nierozpoznania zażaleń składanych w toku postępowania, niedoręczenia protokołów posiedzeń, lecz uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem te zarzuty, których nie rozważyły organy pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Błędnie również Minister Sprawiedliwości uznał, że Prezydium NRA w uchwale z [...] stycznia 2008 r. wskazało podstawę prawną. Powołany przez ten organ przepis art. 58 pkt 8 p.o.a. jest przepisem kompetencyjnym, a nie podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji, czy też brak powołania takiej podstawy, nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje (por. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2001 r., I SA 1425/99). W rozpoznawanej sprawie, co zostało przesądzone wyrokiem WSA z 26 marca 2007 r., podstawa prawna dokonania wpisu na listę adwokatów istnieje. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznając, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.