VI SA/Wa 1884/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę VI SA/Wa 1884/09 Uzasadnienie Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Okręgowa Rada Aptekarska [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...]., na podstawie art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856) w związku z art. 103 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271), pozytywnie zaopiniowała wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] w sprawie wydania opinii o cofnięciu zezwolenia H. W. na prowadzenie apteki typu A pn. Ś. w I. Uchwałę podjęto przy następujących ustaleniach; Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] poinformował [...] Okręgową Izbę Aptekarską w [...] o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia H. W. zezwolenia wydanego w dniu [...] kwietnia 2006 r. na prowadzenie apteki. Z posiadanych przez Inspektora dokumentów wynikało, że apteka nie prowadzi działalności od listopada 2007 r,. a przedsiębiorca nie udzielił informacji o zamiarze ponownego jej uruchomienia, oraz nie przestawił farmaceuty na stanowisko kierownika. Pismo to zostało poprzedzone wezwaniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] skierowanym do H. W. o udzielenie informacji czy w aptece jest prowadzona działalność objęta zezwoleniem lub jeżeli apteka jest nieczynna to czy i kiedy zostanie uruchomiona oraz kto jest lub będzie jej kierownikiem. Pismo to informowało o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nakładając termin do udzielenia odpowiedzi do dnia [...] listopada 2008 r. W odpowiedzi H. W. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. (informującym, że nie mógł dochować zakreślonego terminu do udzielenia odpowiedzi z powodu otrzymania wezwania po tym terminie) podał, iż w aptece nie jest prowadzona działalność objęta zezwoleniem lecz czyni starania by ponownie aptekę otworzyć i dlatego prowadzi rozmowy z osobą przewidzianą na jej kierownika. Następnie pismem z dnia [...] marca 2009 r. poinformował Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], iż będzie prowadził działalność w aptece i czyni w tym kierunku usilne starania, a o uruchomieniu apteki powiadomi Inspektora. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] poinformowała H. W. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania opinii odnośnie cofnięcia zezwolenia. W związku z tym zawiadomiono przedsiębiorcę o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i ewentualnym zajęciem stanowiska w terminie 14 dni podkreślając, że dokumentacja sprawy zawiera wyłącznie pisma już uprzednio doręczone stronie. W tych warunkach została podjęta wymieniona na wstępie uchwała – na trzynastu członków Rady ośmiu obecnych głosowało jednogłośnie. Organ stwierdził, iż strona nie zajęła stanowiska w związku z czym Rada nie miała podstaw do kwestionowania stanu faktycznego ustalonego już w sprawie, w której postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia było już prowadzone, jednakże decyzja Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] została uchylona decyzją z dnia [...] października 2008 r. Głównego Inspektora Farmaceutycznego z powodu braku opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...]. Od uchwały H. W. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący podkreślał, że nieprawdą jest jakoby nie udzielił informacji o zamiarze ponownego uruchomienia apteki. Oświadczenie takie składał wielokrotnie, ostatnio w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Zaznaczał, że prowadzi rozmowy z osobą, która obejmie funkcję kierownika apteki i osoba ta w lutym 2010 r. spełni warunki z art. 88 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne do zatrudnienia. Natomiast wyposażenie apteczne i warunki lokalowe są bez zmian. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę w sprawie wydania opinii odnośnie cofnięcia zezwolenia H. W. na prowadzenie apteki. Wskazując na art. 103 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne Rada stwierdziła, że zezwolenie może zostać cofnięte jeżeli działalność nim objęta nie jest wykonywana co najmniej 6 miesięcy. Decyzja w tym przedmiocie jest uznaniowa i wymaga zasięgnięcia opinii właściwej Rady Aptekarskiej. Wydając więc opinię w sprawie cofnięcia zezwolenia Rada wzięła pod uwagę fakt, że H. W. od ponad [...] miesięcy nie prowadzi apteki. Informacje strony o tym, kiedy uruchomi ponownie aptekę są bardzo ogólne, a deklaracje składane dotychczas nie znalazły potwierdzenia w faktach. Okoliczność prowadzenia rozmów w celu zatrudnienia kierownika apteki nie gwarantuje uruchomienia apteki we wskazanym przez stronę terminie. Radzie nie są znane z urzędu żadne okoliczności faktyczne lub prawne wskazujące na interes publiczny lub słuszny interes strony ani żadne okoliczności szczególne uzasadniające wydanie negatywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia. Od wymienionej uchwały H. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej uchwały. Podobnie jak w odwołaniu (zażaleniu) podkreślał, wskazując na pisma załączone do skargi, że nieprawdą jest, jakoby nie informował Inspektora o zamiarze ponownego uruchomienia apteki. W odpowiedzi na skargę Naczelna Izba Aptekarska wnosiła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Stosownie natomiast do art. 29 pkt 5 wymienionej ustawy okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Przepisy art. 7 ust. 2 pkt 6 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielenia lub cofnięcia koncesji na prowadzenie apteki. Opinia ta wyrażona w drodze uchwały odpowiednio przez Okręgową lub Naczelną Radę Aptekarską, jeśli chodzi o jej procesową formę, umocowana jest w przepisie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., przewidującym wydawanie postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie organ współdziałający zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Jednak stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie koncesyjnej, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie I SA 2137/97 i z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie II SA 1817/01 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 1272/07). Wydając przedmiotową opinię organy samorządu zawodowego aptekarzy przyjęły jako wskazówkę do oceny zaistniałej sytuacji przesłankę z art. 103 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, który stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli apteka nie została uruchomiona w ciągu 4 miesięcy od dnia uzyskania zezwolenia lub w aptece nie jest prowadzona działalność objęta zezwoleniem przez okres co najmniej 6 miesięcy. Nie było natomiast podstawy do kierowania się przepisem art. 104 Prawa farmaceutycznego, jako że przepis ten określa warunki dla stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a nie dla jego cofnięcia. Kierując się zatem wskazówką materialnoprawną z art. 103 ust. 2 pkt 4 Prawa farmaceutycznego organy samorządu aptekarskiego stwierdziły, że w aptece skarżącego nie jest prowadzona działalność objęta zezwoleniem przez okres przekraczający 6 miesięcy. Jest bowiem poza sporem, iż skarżący działalności tej nie podjął od listopada 2007 r. do dnia rozprawy ([...] lutego 2010 r.) przez cały ten okres deklarując jedynie chęć wznowienia działalności, jednakże w świetle faktów deklaracje te pozostają nieskuteczne. H. W. usprawiedliwiał tą sytuacje tym, że nie może zatrudnić kierownika apteki, ponieważ osoby z którymi prowadził rozmowy stawiają warunki finansowe, którym skarżący nie jest w stanie sprostać. Ta argumentacja skarżącego, jako jedyny warunek do spełnienia, przewijała się w toku całego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym niemożność zatrudnienia kierownika apteki przez okres trzech lat nie może uzasadniać braku dostępu do usług farmaceutycznych przez tak długi czas. W odwołaniu skarżący podał, iż sytuacja ta ulegnie zmianie w lutym 2010 r., kiedy to zatrudni kierownika apteki, jednakże na rozprawie przyznał, ze apteka nadal nie funkcjonuje, a trudności z zatrudnieniem jej kierownika są nadal tego samego charakteru, jak miało to miejsce dotychczas – warunki finansowe stawiane przez osoby, z którymi rozmawiał. Należy zatem podkreślić, iż nie można dopuszczać do sytuacji by przez tak długi okres zezwolenie na prowadzenie apteki faktycznie nie funkcjonowało. Jeżeli bowiem konkretny przedsiębiorca nie może sprostać rzeczywistości rynku z przyczyn leżących po jego stronie, a niewątpliwie niemożność sprostania wymaganiom finansowym kandydatów na kierownika apteki nie jest niezależne od skarżącego, to nie może taka sytuacja usprawiedliwiać ograniczenie dostępu ludności do usług farmaceutycznych, gdyż jest to sprzeczne z interesem społecznym. Dlatego stanowisko opiniującego było w ocenie Sądu ze wszech miar uzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.