VI SA/Wa 1886/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 2093 zł (dwa tysiące dziewięćdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018 poz. 570 ze zm.). po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez spółkę [...] sp. z o.o. sp.k. na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].06.2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary spółce [...] sp. z o.o. sp. k. i ustalenia jej w wysokości 6 881,92 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. nr [...] w [...] w dniach od 30 kwietnia-14 maja 2019 r. poprzez umieszczenie reklamy o pow. 10,31 m2 bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 09.05. 2019 r., przy ul. [...] w [...] stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez spółkę [...] sp. z o.o. sp. k. poprzez umieszczenie w nim reklamy umieszczonej na nośniku. Powyższe zdarzenie udokumentowane zostało sporządzonym przez pracowników ZDM protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz dokonano obmiaru powierzchni reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona została w dniu [...] maja 2019 r. wykazały nielegalne zajęcie pasa drogowego w opisany powyżej sposób. Zarządca drogi zawiadomieniem z 16.05.2019 o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie poinformował stronę, iż w związku z zajęciem pasa drogi bez zezwolenia, przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 k.p.a. strona może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Decyzją z dnia z dnia [...].06.2019 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł w stosunku do spółki [...] sp. z o.o. sp.k. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 6 881,92 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. nr [...] w [...] w dniach od 30 kwietnia do 14 maja 2019 poprzez umieszczenie nośnika o pow. 10,31 m2. Rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżąca spółka zajmowała fragment terenu stanowiący pas drogowy ul. [...] poprzez umieszczenie w nim w datach od 30 kwietnia -14 maja 2019 poprzez umieszczenie nośnika o pow. 10,31 m2. Okoliczność funkcjonowania w pasie drogowym reklamy została potwierdzona dokumentacją fotograficzną, notatkami służbowymi pracowników zarządcy drogi oraz protokołem kontroli. Ustalony w sposób zaprezentowany wyżej stan faktyczny wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Adresatem takiej kary jest właściciel reklamy, który dokonał zajęcia pasa drogowego, nie legitymując się w tym zakresie stosownym zezwoleniem zarządcy drogi. Odnosząc się do braku wartości dowodowej sporządzonych protokołów Kolegium wskazało, że korespondują one z materiałem zdjęciowym i uznaje je za kompletne i wiarygodne. Dodatkowo nie można protokołom odmówić wiarygodności tylko dlatego, że strona nie była obecna przy ich sporządzaniu. Organ stwierdził, że nośnik jako konstrukcja techniczna w pasie znajduje się w sposób ciągły. Jest on na stale przytwierdzony do elewacji budynku a do konstrukcji doprowadzona jest energia elektryczna. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia kto umieścił reklamę w pasie drogowym organ stwierdził, że Reklama "[...] (...)" wraz z wskazanym adresem [...] koresponduje z adresem spółki wskazanej jako strona. Podkreślił, że głównym przedmiotem działalności spółki jest zgodnie z wypisem KRS PKD 68, 31, Z, tj. pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Zatem nie ma wątpliwości że to spółka [...] sp, z o.o. sp. k. w ramach prowadzonej działalności umieściła reklamę o treści "Bonus Nieruchomości". W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] S. z o.o. s.k wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także pominięcie informacji posiadanych przez organ dotyczących podmiotu który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego, 2) art. 12 k.p.a. w zw. Z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób prowadzący do nałożenia przez organ jak największej kary, a więc w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwowych, w sytuacji gdy kara za zajęcie pasa drogowego powinna mieć funkcje represyjne, a nie fiskalne, 3) art 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy plafon reklamowy został posadowiony przez podmiot inny niż strona. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2 pkt 4). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 3 i 6). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia(art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, iż organ przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. Te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególna dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane. W sprawie niniejszej koniecznym było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim okresie czasu. W ocenie Sądu powyższe nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19,www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu zgromadzony materiał nie pozwala na weryfikację prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Należy także zauważyć, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą zostało stwierdzone przez organ w dniu 09.05. 2019 r. Natomiast kara została nałożona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniach od 30 kwietnia do 14 maja 2019 r. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, z jakiego powodu od 30 kwietnia do 9 maja 2019 r. naliczano karę za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2k. p. a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Organy zadbają także o to, by – jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego – okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie zajęła pas drogowy, organy dokonają wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. Sporządzona decyzja tak organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wyjaśniać będą zwięźle i klarownie przyczyny faktyczne i podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, a w przypadku wniesienia odwołania - Kolegium zadba o należyte rozpatrzenie podniesionych w nim twierdzeń i zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz.1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 270 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictw. ----------------------- 1