VI SA/Wa 1890/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy umieszczenia reklam w pasie drogi krajowej utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2007 r. Kierownika Rejonu w N. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w której wymierzono karę pieniężną w kwocie 15.957 zł za umieszczenie bez zezwolenia 6 sztuk reklam w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. oraz nakazano przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36, art. 40 ust. 12 pkt 1, 3 i ust. 13 i 15 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. ( tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych oraz § 1 pkt 3, § 4.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2007 r. drogomistrz Rejonu w N. w trakcie objazdu drogi stwierdził, że 6 szt. reklam o treści" [...]" na słupach energetycznych, znajduje się nadal w pasie drogi krajowej nr [...] tj. na ul. U. (1 szt.), ul. M. (2 szt. ), i P. (1 szt. ), ul. B. ( 1 szt.), i ul. G. (1 szt. ), mimo wydanej w dniu [...] maja 2007 r.decyzji orzekającej o obowiązku usunięcia z pasa drogowego przedmiotowych reklam. Pismem z [...] lipca 2007r. (doręczonym [...] lipca 2007 r.), Kierownik Rejonu w N. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi nr [...] poprzez umieszczenie 6 szt. reklam, jak również o przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2007r. dowodu z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego przez reklamy. Następnie terminy oględzin były jeszcze przekładane na wniosek strony na terminy; [...] sierpnia , [...] września i [...] listopada 2007 r. W dniu [...] listopada 2007r. została sporządzona przez pracownika organu dokumentacja fotograficzna miejsc lokalizacji reklam. Na termin oględzin [...] listopada 2007 r. strona nie stawiła się nie usprawiedliwiając swojej nieobecności. Zawiadomieniem z [...] listopada 2007r. Kierownik Rejonu w N. wysyłał do strony zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin miejsca umieszczenia reklam w pasie drogowym wyznaczając dzień oględzin, liczony jako siódmy dzień od daty otrzymania przez stronę zawiadomienia. Wezwanie to jako awizowanie w trybie art. 44 k.p.a. organ uznał za dręczone prawidłowo. W dniu [...] grudnia 2007r. drogomistrz Rejonu w N. stwierdził, iż sporne reklamy nie zostały usunięte. W dniu [...] grudnia 2007r. została wydana decyzja o przywróceniu pasa drogowego drogi krajowej do stanu poprzedniego poprzez usunięcie z pasa drogowego spornych reklam oraz o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 15.957 zł za umieszczenie reklam bez wymaganego zezwolenia. Od tej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie zarzucając naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. Zdaniem strony decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia polegające na tym, iż sporne reklamy [...] listopada 2007r. znajdowały się w pasie drogowym. Strona skarżąca stwierdziła, że reklamy te zostały zdemontowane i przeniesione na prywatne posesje jeszcze w październiku 2007 r. Jako dowód dołączono fakturę z [...] grudnia 2007 r. nr [...] wraz z załącznikiem do faktury stanowiącym kosztorys wykonania prac dla H. Zarzucając organowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu tj. art. 7 i art. 10 k.p.a. strona podniosła, iż została zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z oględzin miejsc w dniu [...] listopada 2007r., natomiast już dzień wcześniej tj. [...] listopada 2007 r. zostało wykonanych 6 szt. zdjęć spornych reklam. Ponadto strona podważyła wiarygodność sporządzonego dokumentu przez drogomistrza Rejonu w N. J. M. w dniu [...] grudnia 2007r. Ze względu na fakt, iż w zestawieniu (kosztorysie) nie wskazano szczegółowych danych dotyczących dat i miejsc demontażu reklam w piśmie z [...] lutego 2008 r. organ wezwał stronę do przedłożenia poświadczonych odpisów umów, o których mowa w wykazie. W odpowiedzi na to wezwanie zostały przez stronę przedłożone trzy dokumenty tj. :umowa z dnia [...] listopada 2007r. zawarta z Gminą N., umowa z [...] grudnia 2007r. (umowa najmu nr [...]) zawarta z F. S.A. z siedzibą w W. na zlokalizowanie reklam na terenie będącym ich władaniu a położonym przy ul. S.IB. i ul. B., pismo z dnia [...] listopada 2007r. P. wyrażająca zgodę na umieszczenie reklam. Natomiast zgoda na pozostałe lokalizacje została udzielona formie ustnej przy czym strona nie wskazała, kto jest stroną tych ustnych umów. Ponieważ porównanie przedłożonego wykazu i przedłożonych organowi dwóch umów i pisma, nie rozstrzygnęło jednoznacznie o które tablice reklamowe chodzi, dla wyjaśnienia powstałych wątpliwości organ wystosował ponownie pismo do strony skarżącej z prośbą o podanie dat demontażu spornych reklam z pasa drogowego w październiku 2007 r. Informacja tę strona miała sporządzić według wzoru zawierającego lokalizacje reklam wynikające z decyzji z [...] grudnia 2007r. z uwzględnieniem daty demontażu reklam, które były zamontowane na słupach energetycznych znajdujących się w pasie drogowym drogi nr [...] i daty montażu tych reklam w nowych miejscach. Pismo skierowane do strony skarżącej pozostało bez odpowiedzi. Oceniając zarzuty strony organ uznał je za bezzasadne. Zdaniem organu sprawa została szczegółowo zbadana, podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Nie została naruszona przez organ zasada czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu. Na każdym etapie postępowania strona miała możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, składania wyjaśnień i dowodów mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skarżąca o wszczęciu postępowania administracyjnego została zawiadomiona prawidłowo. Także o przeprowadzeniu dowodu z oględzin skarżąca była informowana wielokrotnie. To na jej wyraźną prośbę i z przyczyn leżących po jej stronie wyznaczano nowe terminy przeprowadzenia dowodu z oględzin. Odnosząc się do zarzutu wykonania przez pracownika organu dokumentacji fotograficznej miejsc, w których zostały zlokalizowane reklamy w pasie drogowym drogi nr [...], w dniu [...] listopada 2007r. organ wskazał, iż powodem wykonania tych zdjęć w dniu [...] listopada 2007 r. była konieczność potwierdzenia okoliczności, iż sporne reklamy w pasie drogowym drogi nr [...] ciągle się tam znajdują. Gdyby bowiem do dnia [...] listopada 2007 r. zostały one usunięte, przeprowadzanie dowodu z oględzin byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem organu załączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załącznik do faktury z dnia [...] grudnia 2007 r., nie stanowi dowodu na to, kiedy sporne reklamy zostały zdemontowane. Wiarygodność załącznika do faktury z dnia [...] grudnia 2007r., podważa także niespójność pomiędzy danymi zawartymi w wykazie, a zawartą umową zawarta z F. Z wykazu wynika bowiem, iż reklamy na tym terenie zostały umieszczone w listopadzie 2007 r., tymczasem umowa zawarta pomiędzy M. R. a F. została podpisana dopiero w grudniu 2007 r. Organ wskazał też, że pismo skierowane do E. Oddział w O. Rejonu E. w N. nie stanowi wiarygodnego dowodu na to, że w miesiącu październiku 2007 r. sporne reklamy z słupów energetycznych znajdujących się w pasie drogi nr [...] zostały zdemontowane. Czym innym jest bowiem wypowiedzenie stosunku prawnego w postaci umowy dzierżawy, a czym innym faktyczny demontaż reklam. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr Rejon E. w N. stwierdził, iż data demontażu reklam ze słupów energetycznych jest mu nieznana. Organ potwierdził też kwestionowaną przez stronę wiarygodność daty sporządzenia zdjęć - [...] listopada 2007 r. Figurująca w komputerze data wrzesień 2004 r. jest datą zakupu, którą to przy przenoszeniu zdjęć cyfrowych z tego aparatu do programu komputerowego komputer automatyczne rejestrował. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2008 r. : Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że strona skarżąca zajęła pas drogowy, art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż słupy energetyczne wchodzą w skład definicji określającej pas ruchu drogowego, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niedokonanie ustaleń, czy reklamy zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, powodują niszczenie drogi, czy też uniemożliwiają prawidłowe z niej korzystanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania w sprawie. Dla uzasadnienia przedstawionych zarzutów, strona skarżąca wskazała, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone decyzje powinien w toku postępowania ustalić, czy przedmiotowe reklamy zostały umieszczone w pasie drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie strony skarżącej słupy energetyczne nie znajdują się w pasie gruntu wydzielonym liniami jak i nad jej powierzchnią. Tym samym znajdujące się na tych słupach reklamy również nie znajdują się w pasie drogi. Nie można zatem uznać, że słupy te wchodzą w zakres desygnatów objętych pojęciem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Słupy te, nie spełniają żadnej z wyżej wymienionych funkcji. W ocenie strony skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa, to wynikające z tego konsekwencje powinny być wyciągnięte wobec wydzierżawiającego, a nie strony skarżącej. Ponadto, w ocenie strony skarżącej w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie przeprowadzono czynności zmierzających do ustalenia, że reklamy zagrażają bezpieczeństwu ruchu. Ocena wpływu reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji. Organ takich czynności w sprawie niniejszej nie przeprowadził, zatem jego stanowisko w tej sprawie jest wyłącznie deklaratoryjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty stanowiące podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Organ nadmienił również, że za nieprawdziwe należy uznać stwierdzenie strony skarżącej, iż reklamy umieszczone na słupach energetycznych znajdują się poza pasem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych bowiem słupy energetyczne , na których zamontowane zostały sporne reklamy znajdowały się w pasie drogowym, czym świadczą mapy sytuacyjne. Zdaniem organu to czyją własność stanowią słupy energetyczne nie ma w sprawie znaczenia. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ wyjaśnił, że okoliczność ta również nie ma wpływu na nakładania kar pieniężnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie może być uwzględniona, bowiem organ prawa nie naruszył. Na wstępie wskazać należy, że skarżąca kwestionowała zasadę swojej odpowiedzialności określoną w zaskarżonej decyzji oraz podważała ustalenia faktyczne organu w zakresie umieszczenia spornych reklam w obrębie pasa drogowego. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy zauważyć, że przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Poza sporem pozostaje okoliczność, iż słupy energetyczne, na których posadowione są reklamy stoją na gruncie stanowiącym pas drogowy w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Okoliczności tej skarżąca skutecznie nie zakwestionowała, błędnie też wywodząc swoje prawa do umieszczenia reklamy na słupach z tytułu zawarcia umowy cywilnoprawnej z E. i z tego, że słupy te stanowią własność tego zakładu energetycznego. Po drugie, przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definiuje na użytek ustawy pojęcie reklamy uznając za nią: "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Innymi słowy, dla potrzeb umieszczenia reklamy skarżącej wykorzystane zostały słupy energetyczne, stanowiąc ich element konstrukcyjny i zamocowanie dla reklamy nad powierzchnią pasa drogi. Oczywistym zatem jest, że na takie wykorzystanie słupów linii energetycznej skarżąca musiała zawrzeć umowę z ich właścicielem. W konsekwencji skoro sporne reklamy zawieszone są nad przestrzenią pasa drogi krajowej, to obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na ich umieszczenie wynika wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi bowiem, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei zakres zezwolenia objęty w ust. 2 w pkt 3 mówi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji, tym bardziej, że jest konsekwencją art. 39, który co do zasady zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania m.in.: - w pkt 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; - w pkt 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo zastosował podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącej. Zamontowane na słupach energetycznych reklamy zajmowały przestrzeń pasa drogowego, bez względu na to, że ich nośnikiem były słupy energetyczne. W podobnym stanie faktycznym wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2006 r. w sprawie I OSK 565/05: Jeżeli strona umieściła szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i nie uzyskała stosownego zezwolenia zarządcy drogi w tym przedmiocie to spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 tej ustawy, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w wypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego (LEX nr 198163). Natomiast w wyroku z 10 marca 2005 r. sygn akt OSK 10981/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Umieszczenie reklam na okalających drogę słupach energetycznych lub latarniach w taki sposób, iż ingerują one w przestrzeń nad drogą jest naruszeniem prawa własności gruntu, a jednocześnie samowolnym zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. " (Lex nr 175368). Cytowany wyżej pogląd poparty jest szerszymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które znajdują zastosowanie w argumentacji na użytek sprawy niniejszej: "W wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, pomocne są z pewnością przepisy Kodeksu cywilnego. W przekonaniu Sądu z punktu widzenia prawa cywilnego pas ruchu czy też droga stanowią nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Pogląd taki został wyrażony w dwóch kolejnych uchwałach składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., o sygnaturach akt OPK 2/00 i OPK 3/00. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela." Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niezbędne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy - o drogach publicznych. Skarżąca umieściła bowiem szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy. Sąd podzielił ustalony przez organ stan faktyczny uznając, za prawidłowe stanowisko organu, iż przedstawione przez stronę dowody nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe organ prawidłowo wymierzył karę pieniężną, stosując się do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dacie jej wydania prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.Nr 153, poz.1270 ze zm).