VI SA/Wa 1895/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobiska górniczego oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak:[...], udzielił S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". 2. W dniu [...] czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę doraźną u przedsiębiorcy: S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., celem wyjaśnienia skarg mieszkańców wsi W. W trakcie kontroli ustalono, że prowadzone było przepompowywanie wody z jednego do drugiego wyrobiska górniczego a następnie poza granicę zakładu górniczego, do potoku S. Do pisma załączona została bogata dokumentacja fotograficzna ukazująca stan wyrobiska w dniu kontroli, w tym urządzenia służące do odwodnienia wyrobisk, także w trakcie pompowania wody. Działalność powyższa była niezgodna z warunkiem koncesji określonym w pkt 6 lit. a decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...], którym koncesja nakładała na Spółkę inne wymagania dotyczące wykonywania prowadzonej działalności gospodarczej, w szczególności zaś wskazane w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja Wójta Gminy [...] zakazuje odwadniania wyrobiska eksploatacyjnego. Zaniżanie poziomu wody w basenach eksploatacyjnych (przy pomocy pomp o wysokiej wydajności) nie było przedmiotem analizy podczas wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. 2. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Okręgowy Urząd Górniczy w K. poinformował Marszałka Województwa [...], że w wyniku kontroli zakładu górniczego "[...]" przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. stwierdzono naruszenie warunków ww. koncesji polegające na prowadzeniu odwodnienia wyrobisk górniczych, co zostało potwierdzone protokołem kontroli nr [...]. 3. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (nazywaną dalej "Spółką") o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie naruszenia warunku koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", określonego w pkt 6 lit. a decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. 4. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981), w związku z zawiadomieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. wstrzymał działalność w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobisk górniczych, w granicach obszaru górniczego "[...]" wyznaczonego w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] udzielającej Spółce koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]. Nakazał Spółce niezwłoczne usunięcie stwierdzonego uchybienia. Zobowiązał ją do poinformowania organu koncesyjnego o usunięciu powyższych naruszeń koncesji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. 5. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania z uwagi na to, że na dzień wydania decyzji na terenie złoża [...] nie było prowadzone odwodnienie. Spółka zarzuciła organowi brak samodzielnych ustaleń w tym zakresie i oparciedecyzji na wynikach kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w dniu [...] czerwca 2013 r. W odwołaniu strona zauważyła, że decyzja została wydana ponad dwa miesiące po przeprowadzonej kontroli. Marszałek Województwa [...] nie zbadał, czy na dzień wydania decyzji istniały okoliczności, o których został poinformowany przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pismem z dnia [...] lipca 2013 r., a zatem czy nie zaistniała przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, która winna skutkować jego umorzeniem. Decyzji z dnia [...] września 2013 r. Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 105 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji co do istoty sprawy mimo, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno zakończyć się jego umorzeniem. 6. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Spółki od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Minister Środowiska, powołując się na treść art. 159 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, podał, że przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2013 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. kontrola zakładu górniczego "[...]" wykazała prowadzenie przez przedsiębiorcę odwodnienia wyrobisk górniczych. W ocenie organu odwoławczego działalność taka jest niewątpliwie sprzeczna nie tylko z warunkami koncesji z dnia [...] sierpnia 2012 r., ale i z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach opisywanego przedsięwzięcia, na podstawie której decyzja koncesyjna została wydana. W tej sytuacji w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie. W toku kolejnej kontroli (zainicjowanej skargami okolicznych mieszkańców na działalność Spółki) przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. ustalono, że przedsiębiorca zaprzestał odwadniania wyrobisk i przepompowywania wody pomiędzy wyrobiskami. O okoliczności tej organ pierwszej instancji został poinformowany pismem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]). Pomimo uzyskania ww. informacji, Marszałek Województwa [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2013 r. wstrzymał działalność w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobisk górniczych w granicach obszaru górniczego "[...]", bez wcześniejszego wyjaśnienia we własnym zakresie czy działalność taka jest jeszcze w ogóle prowadzona. Wyjaśnienie ww. okoliczności, miało zaś fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności dla dokonania przez organ koncesyjny oceny celowości zastosowania art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Niewyjaśnienie przez Marszałka Województwa [...] wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, oraz oparcie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak słusznie podniosła w odwołaniu Spółka, wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez inny organ (Okręgowy Urząd Górniczy w K. w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r.) należało uznać za niedopuszczalne. Działanie takie narusza bowiem regulację zarówno art. 7 k.p.a. jak i art. 77 k.p.a. To na organie I instancji spoczywał obowiązek ostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wnioski z tak przeprowadzonego postępowania dowodowego winny być zaś zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Minister Środowiska zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia w sprawie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności ustalenia czy przedsiębiorca prowadzi opisywane sprzeczne z warunkami koncesji odwodnienie wyrobiska górniczego, czy też zostało ono zaniechane. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne (spełniające wymagania określone w regulacji art. 107 § 3 k.p.a.) rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. 7. Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. Spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r., zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Spółka wskazała na konieczność umorzenia postępowania w związku z bezprzedmiotowością postępowania wynikającą z zaprzestania odwadniania wyrobisk i przepompowywania wody. Podkreśliła, ze na złożach nie jest prowadzone wydobycie choćby w minimalnym zakresie, co jedynie potwierdza fakt wskazany organom administracyjnym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. . Spółka uznała zasadność uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. w związku z naruszeniem art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze za sprzeczne z przepisami postępowania uznała natomiast przekazanie sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. 8. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiskawniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. 4. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała prawidłowość postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. określa wymogi uzasadnienia stanowiącego niewątpliwie obligatoryjny element strukturalny decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie decyzji, jest więc również wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy (wyr. WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1812/07, Lex nr 510335). 5. W ocenie Sądu Minister Środowiska prawidłowo uznał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. w szczegółowy sposób przedstawił przebieg przeprowadzonego postępowania, nie zawarł jednak uzasadnienia prawnego spełniającego wymogi określone przez ww. art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się wyłącznie do przytoczenia opisu stanu faktycznego zawartego w opisywanym protokole kontroli zakładu górniczego "[...]" przeprowadzonej przez Okręgowy Urząd Górniczy u Skarżącej w dniu [...] czerwca 2013 r. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie warunków ww. koncesji polegające na prowadzeniu odwodnienia wyrobisk górniczych (co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli nr [...]). Podstawową wadliwość decyzji stanowiło nie wskazanie Skarżącej z jakich powodów organ uznał, iż stwierdzone w toku kontroli działanie przedsiębiorcy stanowiło w badanej sprawie zabronione koncesją odwodnienie wyrobiska górniczego. Bezspornie w opisywanej decyzji nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy. Zasadne było zatem uchylenie decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnego z art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. To na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek dokładnej analizy charakterystyki przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża (na podstawie będących w posiadaniu organu akt koncesyjnych, a w szczególności na podstawie projektu zagospodarowania złoża) w celu zweryfikowania czy opisywane przez Okręgowy Urząd Górniczy działanie przedsiębiorcy faktycznie stanowi odwodnienie wyrobiska czy też należałoby je zakwalifikować jako np. jego odtopienie. Analiza stanu faktycznego oraz jego weryfikacja w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co również w ocenie Sądu nie miało miejsca. W świetle art. 159 p.g.g. organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić rozważania co do celowości zastosowania tego przepisu, zwłaszcza w sytuacji gdy do działania zakwalifikowanego jako odwodnienie wyrobiska górniczego doszło wyłącznie w dacie kontroli, a nie w dacie wydania decyzji w I instancji. Niewyjaśnienie tej okoliczności mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie bowiem w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ warunków koncesji, popartego stosownymi dowodami właściwy organ administracji może zastosować regulację art. 159 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Należy uznać, iż samo powołanie się na regulację ww. przepisów ustawowych, bez uwzględnienia i analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (przedstawionej w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji) celem wytłumaczenia stronie zasadności powziętej przez organ oceny jest sprzeczne z przepisami procedury administracyjnej. Prawidłowo sporządzone przez organ uzasadnienie daje bowiem swoistą rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności zarówno w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, jak i przy podejmowaniu kończącego rozstrzygnięcia. 7. W ocenie Sądu zaledwie kilkuzdaniowe, niezmiernie lakoniczne uzasadnienie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] nie daje zaś gwarancji czy postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób określony zarówno art. 7 k.p.a. jak i art. 77 k.p.a. (co mogło mieć w rezultacie wpływ na wynik sprawy). Na marginesie należy również zauważyć, iż w ten sposób podjęta decyzja nie daje możliwości ochrony swych praw przez odwołujących się. Strona nie wie bowiem, jakimi przesłankami kierował się organ pierwszej instancji przy jej podjęciu (decyzja nie spełnia roli edukacyjno - perswazyjnej). W tej sytuacji, nie stworzono więc skarżącej możliwości ustosunkowania się w odwołaniu do konkretnych ocen organu pierwszej instancji celem ochrony i dochodzenia jej praw. W konsekwencji wydanie w sprawie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia łączyłoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czego jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym czynić mu nie wolno (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008r. sygn. akt II SA/Lu 29/08). Taka sytuacja prowadziłaby do naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznaczałaby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrażonej w ww. art. 15 k.p.a.). 8. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., VI SA/Wa 1434/13, który rozstrzygał sprawę o zbliżonym, do przedmiotowego stanie prawnym (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. 9. Co do zarzutu skarżącego o niezastosowanie w sprawie normy przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie jest on zasadny. Stosownie do powołanej regulacji art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wtedy gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie Skarżącej przesłanka bezprzedmiotowości w sprawie zachodzi ponieważ skarżąca zaprzestała prowadzenia zakazanej koncesją działalności polegającej na odwodnieniu wyrobisk górniczych. Sąd zgadza się z oceną organu, że w badanej sprawie, brak było udowodnionych podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Ze względu na uchybienia procesowe (uchybienie obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych), które miały wpływ na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie koniecznym było uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia (w trybie art. 138 § 2 k.p.a). Sąd podziela ocenę organu, że nadal spoczywa na organie pierwszej instancji obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia (przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie) czy ww. zabroniona koncesją działalność jest nadal prowadzona, czy też została zaniechana. Nie przeprowadzenie przez Marszałka Województwa [...] postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie tylko świadczy o naruszeniu przepisów proceduralnych (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.), ale i miało też wpływ na treść ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r. Od poczynionych ustaleń zależała bowiem ocena celowości zastosowania w sprawie regulacji art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy p.g.g. Powyższe uchybienia uniemożliwiły podjęcie przez Ministra Środowiska merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie sądowo - administracyjnym "jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości łub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej" (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12). 10. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.