VI SA/Wa 1911/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w W., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającą wygaśnięcie we wskazanej części zezwolenia udzielonego B. sp. z o.o. w W., skarżącej w niniejszej sprawie, na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Izby Skarbowej w W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 120 punktach na terenie województwa [...]. W punkcie IV powyższego zezwolenia, został ustalony nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, tj. dzień [...] października 2009 r. Pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w S. poinformował organ zezwalający, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanym w miejscowości M. przy ul. [...], Strona nie rozpoczęła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwolenia, w części dotyczącej ww. punktu gier. Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. doręczonym [...] września 2012 r. wyznaczył stronie siedmiodniowy termin od dnia otrzymania postanowienia do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Pełnomocnik ani Strona nie wnieśli nowych dowodów do sprawy, nie złożyli dodatkowych wyjaśnień i uwag. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w W. na podstawie art. 258 § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 i art. 48 § 2, art. 129 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stwierdził wygaśnięcie w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w miejscowości M. przy ul. [...] zezwolenia udzielonego skarżącej decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych jest formą działalności gospodarczej, której prowadzenie wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Treścią zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych jest nie tylko prawo urządzania i prowadzenia przedmiotowej działalności, ale także warunki jakie Strona jest obowiązana dopełnić po uzyskaniu tego zezwolenia. Treść zezwolenia określa m.in termin, w którym działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych powinna być ostatecznie rozpoczęta. Tak, więc w punkcie IV zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych został ustalony warunek - nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, tj. dzień [...] października 2009 r. Warunek ten polegał na uzależnieniu powstania lub ustania skutków prawnych, określonych w akcie administracyjnym, od zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Tak rozumiany warunek może być dodany do treści decyzji tylko wtedy, gdy przewiduje to wyraźny przepis prawa. Zwrot "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" należy rozumieć jako określenie terminu, w którym podmiot legitymujący się tego rodzaju zezwoleniem zobowiązany jest rozpocząć działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08). W punkcie gier na automatach o niskich wygranych, zlokalizowanym w miejscowości M. przy ul. [...], skarżąca nie rozpoczęła działalności objętej ww. zezwoleniem. Tak więc, zdaniem organu, nie dopełniła warunku określonego w ww. zezwoleniu, tj. nie rozpoczęła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w przedmiotowym punkcie do dnia [...] października 2009 r., czyli w nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia działalności, co oznacza, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia w części dotyczącej ww. punktu. Dyrektor Izby Celnej w W. podniósł nadto, iż nie kwestionuje okoliczności obowiązywania ww. zezwolenia w zakresie punktów gier na automatach o niskich wygranych już uruchomionych przez Stronę, jednakże art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi wyraźnie, iż w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w zezwoleniu, zezwolenie wygasa w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła "naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwany Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka powinna zostać uznana za nieskuteczną". Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w W. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu w sprawie bezspornie ustalono, że Strona w punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w miejscowości M. przy ul. [...] nie rozpoczęła działalności objętej ww. zezwoleniem. Tak więc Spółka nie dopełniła warunku określonego w ww. zezwoleniu, tj. nie rozpoczęła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w przedmiotowym punkcie do dnia [...] października 2009 r., czyli w nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia działalności, co skutkuje zastosowaniem art. 258 § 1 pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa. Dyrektor Izby Celnej stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 8 u.g.h. obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba że stanowi ona inaczej. W związku z tym, przepisami mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 258 § 1 o.p. organ zezwalający, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1. stała się bezprzedmiotowa; 2. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku; 3. strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania ulg; 4. strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania. Dyrektor Izby Celnej uznał, że z regulacji art. 121 u.g.h. wynika, iż stwierdzenie wygaśnięcia działalności prowadzonej na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2010 r. może nastąpić tylko na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o grach, a więc wyłącznie przy zaistnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Dlatego, że ustawodawca w przepisach przejściowych wprost wskazał, że do wygaszenia działalności prowadzonej na podstawie zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r. należy stosować art. 36 ust. 5 ustawy o grach. Organ wyjaśnił również, że art. 48 ust. 2 u.g.h. nie może stanowić podstawy do zastosowania w tej sprawie, ponieważ w przepisach przejściowych nowej ustawy ustawodawca nie odsyła wprost do stosowania przepisu art. 48 ust. 2 u.g.h.  Zdaniem organu, w niniejszej sprawie bezsporna była okoliczność, że we wskazanym punkcie skarżąca nie rozpoczęła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych do dnia 31 października 2009 r., czyli w nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia działalności. Powyższe dla organu oznaczało, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone art. 258 § 1 pkt 2 o.p. Organ podniósł, że stosowania przepisu art. 258 § 1 pkt 2 o.p. na gruncie ustawy o grach hazardowych nie wyłączył sam ustawodawca, więc w jego ocenie przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż niezaprzeczalnie skarżąca nie rozpoczęła działalności w ww. punkcie gier na automatach o niskich wygranych. Takie stanowisko wynika, jego zdaniem, z faktu, że przesłanką do zastosowania art. 258 § 1 pkt 2 o.p. jest samo stwierdzenie stanu faktycznego, a nie ustalenie powodów jego zastosowania, a zatem zarzuty odwołania uznał za nieuzasadnione. Dyrektor Izby Celnej dodatkowo zauważył także, że w poprzednim stanie prawnym również mógł stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia w części na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w wypadku, gdy podmiot nie dopełnił warunku wynikającego z decyzji zezwalającej. Za bezzasadne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, gdyż stwierdził, że skarżąca już w momencie ubiegania się o ww. zezwolenie, miała świadomość tego, że nierozpoczęcie działalności w przedmiotowych punktach gier na automatach o niskich wygranych, czyli nie wypełnienie warunku wynikającego z decyzji zezwalającej, skutkować będzie stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia w tej części. Nadto organ podniósł, że w niniejszej sprawie organy podatkowe wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa w związku z przepisem art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która jest aktem obowiązującym wydanym zgodnie z krajową procedurą legislacyjną nie będącym w kolizji z żadnym bezpośrednim aktem normatywnym stanowionym przez prawo unijne, i ani Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej sprzeczności z Konstytucją, ani też Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie orzekł o jej sprzeczności z prawem unijnym, a wiec zarzuty naruszenia przepisów unijnych oraz Konstytucji RP, a tym samym zarzuty Strony są całkowicie chybione. Dyrektor Izby Celnej w W. nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w szczególności z wynikającymi z tej normy zasadami: ochrony praw nabytych, zasady zaufania obywateli do państwa prawa, zasady przyzwoitej legislacji oraz z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 258 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa przez bezzasadne zastosowanie, art. 121 ustawy o grach hazardowych przez jego niezastosowanie, obrazę zasad prawa Unii Europejskiej, art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim organ udzielił prymatu i zastosował art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych mimo, że stoi w kolizji z postanowieniami wiążącej Polskę umowy międzynarodowej i aktu prawa ustanowionego przez organizację międzynarodową (dyrektywa nr 98/34/WE, naruszenie art. 2, 7 Konstytucji RP oraz art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu ww. decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym po myśli § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. ppsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 ppsa. Istota problemu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy, a jeżeli tak, to na jakich zasadach, dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia w części zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w sytuacji, gdy podmiot nim dysponujący nie uruchomił w terminie  wskazanym w zezwoleniu, działalności we wszystkich punktach wskazanych w tymże pozwoleniu. Zdaniem organu, podstawę prawną dla stwierdzenia wygaśnięcia takiego zezwolenia w części dotyczącej punktu, w którym nie uruchomiono w terminie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, stanowi przepis art. art. 258 § 1 pkt 2 oraz § Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., czyli pod rządami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) - u.g.h., która weszła w życie, co do zasady, w dniu 1 stycznia 2010 r. Stosownie do treści art. 8 u.g.h, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 117 u.g.h., udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Wynika z powyższego, że generalnie do postępowania mają zastosowanie przepisy ustawy o grach hazardowych. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 121 u.g.h. do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27, ze zm.) - ustawa o grach. W myśl art. 36 ust. 5 ww. ustawy, zezwolenia w zakresie gier na automatach niskich wygranych wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Bezsporna w sprawie była okoliczność, że przedmiotowe zezwolenie zostało wydane pod rządami przepisów wcześniejszych, czyli ustawy o grach i zakładach wzajemnych i zakreślało skarżącej nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień 31 października 2009 r. Z akt sprawy wynika, że w tym terminie, w opisanym powyżej punkcie objętym zezwoleniem, taka działalność nie została rozpoczęta, czego sama skarżąca nie zakwestionowała. W ocenie skarżącej wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, możliwe jest wyłącznie w trybie art. 121 u.g.h., czyli na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o grach (wygaśnięcie zezwolenia w całości), nie zaś art. 258 § 1 pkt 2 o.p., na który powołały się oba orzekające w sprawie organy, przy czym jej zdaniem, ta możliwość została wykluczona w realiach niniejszej sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej, zdaniem Sądu, przepis art. 121 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o grach nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że przepis art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych używa pojęcia "podjęcia działalności", które należy rozumieć jako zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym (tak wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08, LEX nr 505806). Przepis ten miał zatem na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy do podjęcia działalności, chociażby w jednym punkcie, w przeciągu roku od dnia otrzymania zezwolenia. W ocenie Sądu, art. 121 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o grach miałby zastosowanie wówczas, gdy nie uruchomiono żadnego punktu gier objętego zezwoleniem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i dawałby podstawę do wygaśnięcia zezwolenia w całości, nie zaś, jak w niniejszej sprawie, w części. Bezspornym jest bowiem, że skarżąca nie uruchomiła punktu gier na automatach o niskich wygranych w M., przy ul. [...]. Zgodzić się należy z organem, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 258 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte postanowieniem z [...] września 2012 r., czyli po wejściu w życie u.g.h. i zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu. Skarżąca podnosiła też kwestię naruszenia prawa Unii Europejskiej w szczególności w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i nie wypełnienia obowiązku notyfikacji norm technicznych, w toku uchwalania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Sąd mając na względzie zastosowanie w niniejszej sprawie art. 129 ust. 1 u.g.h., który w kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy odsyła do regulacji prawnej obowiązującej poprzednio ustawy o grach, nie stanowił normy technicznej w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., przepis ten bowiem, jak wskazał TSUE w ww. wyroku, pozwala na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym także zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, uznał kontrolowane decyzje za zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.