VI SA/Wa 1912/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia strefy cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami w W. postanawia odrzucić skargę S. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Prezydenta W. i Rady Miasta W. z wnioskiem o uchylenie Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie określenia strefy cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami w W. i przywrócenie stanu prawnego wynikającego z Uchwały Nr. [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2003 r. Wskazał w uzasadnieniu, że w dniu [...] maja 2009 r. Rada Miasta W. podjęła Uchwałę nr. [...] w sprawie określenia stref cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami w W., która zmienia obszar W. objęty pierwszą strefą Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 r. Rozszerza ona znacznie strefę pierwszą o tereny mało zaludnione i luźnej zabudowie domami jednorodzinnymi. Zmusza w ten sposób do powrotu z terenów mało zaludnionych do obszaru o wysokiej zabudowie i dużym zaludnieniu bez możliwości pobrania należności za powrót z drugiej strefy do pierwszej, która była pobierana zgodnie z Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Skutkuje to tym, że zostaną pomniejszone o około 150 zł wpływy na rzecz taksówkarza, co stanowi znaczy ubytek w budżecie. Podnosił, że już argumentacja zawarta w uzasadnieniu projektu Uchwały na rzecz rozszerzenia pierwszej strefy zawiera sprzeczności. W jednym przypadku mówi o zapotrzebowaniu na usługi przewozowe taksówką na terenie o luźnej zabudowie (budownictwo jednorodzinne), a w drugim przypadku mówi, że istnieje małe prawdopodobieństwo pozyskania pasażera z tytułu luźnej zabudowy. Jedyny argument użyty na korzyść rozszerzenia pierwszej strefy nie znajduje wiarygodnego uzasadnienia. Także twierdzenie, że włączenie tych terenów przyczyni się do zwiększonego zapotrzebowania na transport taksówką jest nieuzasadnione. Gdyby zapotrzebowanie na przewóz zwiększał się, to na pewno Związek wystąpiłby do władz miasta o rozszerzenie pierwszej strefy tak, jak to miało miejsce w przypadku osiedla T. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej odrzucenie. Wskazała, że pismo nazwane "wnioskiem", adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożone za pośrednictwem Rady W. i Prezydenta W. ma cechy skargi na uchwałę wskazaną w petitum, opartą o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast warunkiem wniesienia skargi powszechnej do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z takim wezwaniem można wystąpić w każdym czasie i dopiero jego bezskuteczność jest, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Poinformowała, że z takim wezwaniem skarżący nigdy nie wystąpił, zatem skarga z przyczyn formalnych podlegać powinna odrzuceniu. Dodatkowo wskazała, że skarżący jako organizacja społeczna nie wykazał też że występuje w imieniu jakichkolwiek osób prawnych lub fizycznych, tym samym nie wykazał swojej legitymacji w sprawie. Jest to sprzeczne z art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym i także powinno powodować odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, w ocenie Sądu, skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis § 2 przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).2) Art. 3 § 2 pkt 8 zmieniony przez art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.06.217.1590) z dniem 1 lipca 2007 r. Ustawodawca przewiduje uprawnienie do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu prawa miejscowego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dla każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Ust. 2a tego przepisu stanowi dodatkowo, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis § 2 cytowanej ustawy stanowi, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis art. 52 § 3 uznaje, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis § 4 stanowi, iż w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Wymienione przepisy upoważniają zatem do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego - stosownie do treści art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym - "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą", ale dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Innymi słowy, skarżący powinien wezwać Radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i dopiero, gdyby wezwanie to okazałoby się bezskuteczne, złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem tego organu. Wyczerpanie tego trybu umożliwia sądowi administracyjnemu zbadanie, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostaną spełnione, przystąpienie do badania legitymacji skarżącego. Wobec tego, że skarżący nie wyczerpał trybu o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. nie wezwał Rady W. do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega odrzuceniu. Taki pogląd podziela doktryna i orzecznictwo, np. w uzasadnieniu uchwały z 14 września 1994r. (W 5/94; OTK 1994/2/44) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "...jeżeli skarżący nie wzywał organu gminy do usunięcia naruszenia..." to skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, skarga w niniejszej sprawie bez wyczerpania trybu jest przedwczesna i niedopuszczalna. W konsekwencji, nie mogło dojść do merytorycznego jej rozpoznania, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. .