VI SA/Wa 1916/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi H.M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niezaliczenia I roku aplikacji adwokackiej oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999 z późn. zm., dalej "p.o.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. dalej "k.p.a."), Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "Prezydium NRA") uchyliło uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej: "ORA w [...]") z dnia [...] grudnia 2016 r. o niezaliczeniu przez H. M. (dalej "skarżąca") I roku aplikacji adwokackiej i umorzyło postępowanie w sprawie. Powyższą uchwałę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z [...] grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1, art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy p.o.a. oraz § 2 ust. 1 i 3 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich oraz § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji, ORA w [...] nie zaliczyła I roku szkoleniowego aplikacji H. M. z uwagi niezaliczenia kolokwium z zakresu przedmiotu prawa karnego dla aplikantów adwokackich I roku w terminie podstawowy i poprawkowym. W odwołaniu od powyższej uchwały skarżąca wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła zaskarżonej uchwale, że ta została wydana w oparciu o błędnie skonstruowane kolokwium roczne oraz poprawkowe. Skarżąca wskazała, iż "błędy w kolokwiach w obu terminach polegały na niepoprawnym sformułowaniu stanu faktycznego, które wymagały wskazywania przez aplikantów uchybień niezgodnych z obowiązującymi przepisami, doktryną oraz orzecznictwem ". Rozpoznając odwołanie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchyliło zaskarżoną uchwałę i umorzyło postępowanie. W ocenie Prezydium NRA wskazało, że poza § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji, pozostałe wskazane w uchwale przepisy stanowią normy kompetencyjne o charakterze ogólnym i nie odnoszą się do kompetencji okręgowej rady adwokackiej do orzekania w sprawie niezaliczenia roku szkoleniowego przez aplikanta adwokackiego. Z kolei sam § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji wskazuje jedynie przesłanki, których spełnienie powoduje niezaliczenie roku szkoleniowego. W ocenie NRA żaden przepis Prawa o adwokaturze, ani Regulaminu odbywania aplikacji nie uprawnia ORA w [...] do potwierdzenia niezaliczenia roku szkoleniowego, w odróżnieniu od przewidzianej w § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji kompetencji kierownika szkolenia albo innej osoby wyznaczonej przez ORA w [...] do dokonania zaliczenia roku szkoleniowego. Dlatego też w ocenie Prezydium NRA niezaliczenie roku szkoleniowego jest niewymagającą odrębnego potwierdzenia okolicznością faktyczną, a co za tym idzie, stwierdziło, że ORA w [...] wydała uchwałę bez podstawy prawnej. Wyjaśniając związanie organu wymogami zawartymi w art. 138 k.p.a. wskazało, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji uchylającej decyzję wydaną w I instancji oraz umarzającej postępowania w sprawie. W skardze na powyższą uchwałę H. M. wniosła o jej uchylenie, zobowiązanie Prezydium NRA do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i wydania nowej decyzji (uchwały) w sprawie rozstrzygającej sprawę co do istoty, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu, a także o zwrot kosztów postępowania. Wydanej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego i postępowania: tj. art. 12 ust. 1, 44 ust. 1 i 45 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP - polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęciu, że stwierdzenie niezaliczenia roku przez aplikantów adwokackich nie wymaga wydawania uchwały (decyzji), a zatem, że jest to decyzja w żaden sposób niepodlegająca zaskarżeniu, podczas gdy prokonstytucyjna wykładnia przywołanych przepisów oraz § 22 ust 1 i 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, jak i sama treść art. 78 Konstytucji RP wprost wskazują na konieczność zapewnienia ścieżki odwoławczej w każdej sprawie stanowiącej rozstrzygnięcie indywidualne o charakterze władczym, które miało wpływ na wynik postępowania w ten sposób, że w rezultacie skutecznie uniemożliwiło skarżącej merytoryczne odwołanie się od decyzji dotyczącej niezaliczenia przez niego I roku aplikacji adwokackiej; 2. postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 11, 12, 35 § 3 oraz 133 k.p.a. - polegające na ich niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji, pomimo rozpatrywania sprawy przez Prezydium NRA przez ponad trzy miesiące, nierozpoznania sprawy co do meritum, w tym przede wszystkim - niezbadanie materiału dowodowego oraz okoliczności faktycznych sprawy, co z kolei doprowadziło do sytuacji, w której pomimo uchylenia uchwały o niezaliczeniu roku przez skarżącą, nie miała ona możliwości w żaden sposób kwestionować decyzji o niezaliczeniu roku. W uzasadnieniu podkreśliła, że stwierdzenie że niezaliczenie roku przez aplikanta adwokackiego jest jedynie okolicznością faktyczną, która nie wymaga wydania uchwały prowadzi do sytuacji, w której aplikanci adwokaccy mogą w sposób zupełnie dowolny i arbitralny zostać niedopuszczonymi na koleiny rok odbywania aplikacji, nie dysponując jednocześnie absolutnie żadną możliwością odwołania się od ww. decyzji. Ponadto w ocenie skarżącej wystarczą podstawą dla ustalenia kompetencji do wydania omawianej uchwały są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Na gruncie art. 12 ust. 1, 44 i 45 p.o.a., ORA powołana została do wydawania uchwał dotyczących spraw osobowych, we wszystkich sprawach, które zostały wyraźnie zastrzeżone do kompetencji innych organów. Skarżąca wskazała, że decyzja o niezaliczeniu roku jest sprawą osobową z zakresu wykonywania przez samorząd adwokacki jego imperium nad członkami adwokatury i aplikantami. Dlatego też decyzja o niezaliczeniu roku spełnia wszystkie znamiona decyzji indywidualnej i konkretnej, będącej władczym rozstrzygnięciem o charakterze zewnętrznym. Tymczasem pogląd prezentowany przez NRA, prowadzi do faktycznego uniemożliwienia aplikantom adwokackim kwestionowania przez nich wyników sprawdzianów i jako takie nie jest do pogodzenia z art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca zwróciła też uwagę na wskazane przez NRA liczne uchybienia procesowe uzasadniające uchylenie uchwały podjętej w I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." – Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przesłanek takich Sąd nie dopatrzył się zarówno w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, jak i z urzędu. W myśl art. 12 ust. 1 p.o.a. uchwały organów adwokatury, organów izb adwokackich i organów zespołów adwokackich, dotyczące bezpośrednio poszczególnych osób, powinny zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne. Z kolei art. 44 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. Zgodnie natomiast z art. 45 p.o.a. do ważności uchwały okręgowej rady adwokackiej wymagana jest obecność co najmniej połowy członków, w tym dziekana lub wicedziekana (ust. 1). Uchwała okręgowej rady adwokackiej zapada większością głosów; w razie równości głosów przeważa głos przewodniczącego (ust. 2). Uchwały w sprawach osobowych zapadają w głosowaniu tajnym. W razie równości głosów rozstrzyga przewodniczący, który ujawnia swój głos (ust. 3). Powołane powyżej przepisy wraz z art. § 2 ust 1-3 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich oraz § 22 ust. 2 lit. c) Regulaminu odbywania aplikacji stanowiły podstawę prawną wydania przez ORA w [...] uchwały z dnia [...] grudnia 2016 r. Żaden z ww. przepisów, ani żaden inny przepis ustawy Prawo o adwokaturze nie przewiduje kompetencji dla okręgowych rad adwokackich do potwierdzenia w formie uchwały niezaliczenia roku szkoleniowego. Trafnie zauważyło w tym zakresie Prezydium NRA, iż § 22 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej nie przewiduje żadnej formy potwierdzenia niezaliczenia roku szkoleniowego. Co więcej wbrew stanowisku NRA, treść przywołanego przepisu nie przewiduje również potwierdzenia zaliczenia roku szkoleniowego w formie uchwały. W ocenie Sądu, na podstawie tak skonstruowanych zapisów regulaminu, są to czynności faktyczne, niewymagające od ORA wydawania uchwał w tym przedmiocie. Warto w tym miejscu przywołać pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., wydane w sprawie umożliwienia kontynuacji aplikacji adwokackiej i zaliczenia egzaminu, w którym to wskazano m.in., że "organ (ORA w [...]) (...) zajął stanowisko wobec zgłoszonego wniosku i uczynił to w formie właściwej dla organu kolegialnego tj. w formie uchwały ORA, jednak podjętą uchwałę należy traktować jedynie jako odpowiedź na złożony wniosek, nie zaś jak akt administracyjny upoważnionego do władczego załatwienia sprawy organu administracji. Zajęcie przez organ stanowiska (...) nie może dokonać się w drodze właściwej dla załatwienia sprawy administracyjnej tj. w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności dotyczącej czyjegoś prawa lub obowiązku, ponieważ żaden przepis ustawy lub wydanego na jej podstawie aktu niższego rzędu nie daje podstawy do takiego działania. (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego – ustawy Prawo o adwokaturze, jak również przepis Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej nie przewiduje dla okręgowych rad adwokackich kompetencji do wydania uchwał w przedmiocie niezaliczenia roku szkoleniowego. Kompetencji tych nie można domniemywać, dlatego też zasadnie Prezydium NRA wydało uchwałę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wybór trybu wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej należy zawsze do strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91). Może ona według swojego uznania wnieść w przepisanym terminie 14 dni odwołanie, bądź zrezygnować z trybu odwoławczego na rzecz postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro strona wniosła dokument zatytułowany "odwołanie", w terminie do jego wniesienia, to organ samorządu zawodowego nie mógł procedować w trybie nadzwyczajnym i miał obowiązek potraktować niniejszy dokument jako odwołanie. Zgodnie bowiem z utrwaloną w orzecznictwie praktyką potwierdzoną przez doktrynę, pismo wniesione w terminie otwartym do wniesienia odwołania powinno zostać potraktowane jako odwołanie, zgodnie z jego pierwszeństwem przed trybem nadzwyczajnym (por. m.in. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 33/01 – Lex nr 684715). W prowadzonym postępowaniu odwoławczym, treść art. 138 k.p.a. nie pozwalała organowi II instancji na stwierdzenie nieważności uchwały wydanej w I instancji. W istocie prawidłowo Prezydium NRA uznało, że może wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ww. przepisu, a zatem słusznie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji wydało uchwałę uchylającą uchwałę ORA w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i umarzającą postępowanie w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jedną z podstawowych cech administracyjnego materialnego stosunku prawnego jest nawiązanie go na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego. Skoro zatem w sprawie niniejszej ORA w [...] podjęła bez podstawy prawnej uchwałę w przedmiocie niezaliczenia przez skarżącą I roku aplikacji adwokackiej, to nie możemy mówić o nawiązaniu materialnego stosunku prawnego pomiędzy skarżącą, a właściwą ORA w [...], w zakresie okoliczności faktycznej niewymagającej potwierdzenia, jaką jest niezaliczenie I roku aplikacji. Nie możemy zatem mówić o sprawie administracyjnej jako o zespole okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielania żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. A zatem w przypadku wszczęcia postępowania przez ORA w [...] i wydania uchwały, konieczne było podjęcie przez Prezydium NRA uchwały na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającej uchwałę wydaną bez podstawy prawnej i umarzającą postępowanie w całości. Prawidłową formą rozstrzygnięcia w okolicznościach faktycznych sprawy jest umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., z powołaniem się na przesłankę "bezprzedmiotowości postępowania". Uchybienie Prezydium NRA w zakresie nie przywołania art. 105 § 1 k.p.a. w osnowie zaskarżonej uchwały nie jest tak istotne by uzasadniało jej uchylenie, tym bardziej, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydium NRA wydana zostałaby uchwała tej samej treści. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną uchwałę Prezydium NRA nie dopuściło się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Stanowisko wyrażone w uchwale zostało uargumentowane, w sposób wystarczający w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez Prezydium NRA art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i 12 k.p.a. W istocie w sprawie zaskarżona uchwała została wydana po upływie blisko 4 miesięcy od dnia wniesienia odwołania, co narusza w sposób oczywisty Art. 35. § 3 k.p.a. jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść podjętego przez Prezydium NRA rozstrzygnięcia, które to jest prawidłowe. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.