VI SA/Wa 1918/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Marszałka Województwa D. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz [...] z siedzibą w T. kwotę 1597 (jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k. p. a." umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem K. Sp. z o. o. od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża haloizytu "[...]" w gminie K. w powiecie [...], w województwie [...]. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173,. poz. 1807) oraz art. 15 pkt 1, art. 22, art. 23 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947) udzielił skarżącemu na trzy lata koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża zwietrzeliny bazaltowej typu kaolinitowego "[...]" na nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] w obrębie J., gmina K., powiat [...], województwo [...]. W decyzji wskazano, że powierzchnia obszaru koncesyjnego wynosi 12 ha, zaś w obrębie koncesji mogą być wykonywane badania geofizyczne zgodnie z projektem, 5 otworów o głębokości łącznej 200 m oraz opracowana dokumentacja geologiczna złoża zwietrzeliny bazaltowej typu kaolinitowego "[...]" w kategorii C1 . Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] zmieniono powyższą decyzję w zakresie terminu obowiązywania koncesji, przedłużając go do 6 lutego 2020 r. W dniu 6 kwietnia 2018 r. C. S. A. wniósł do Marszałka Województwa [...] w trybie art. 80 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2216) o zatwierdzenie załączonego do podania projektu robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża haloizytu "[...]" wskazując tę samą nieruchomość, której dotyczy wymieniona koncesja. O wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz Państwowe Gospodarstwo Rolne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Wniosek został uwzględniony decyzją z [...] maja 2018 r., w której wskazano że celem robót jest rozpoznanie geologiczne i udokumentowanie złoża kopaliny użytecznej na obszarze około 11 ha na działce [...] obręb J., a projekt robót obejmuje wykonanie 11 otworów o głębokości do 50 m i łącznym metrażu do 400 m, likwidację otworów, pobranie próbek, badania laboratoryjne i prace geodezyjne. Decyzję wydano na okres do 31 maja 2020 r. D:ecyzję doręczono w dniu 15 maja 2018 r. uznanym za strony wnioskodawcy i właścicielowi działki nr [...] – Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu Lasy Państwowe – Nadleśnictwu [...] oraz przesłano do wiadomości innym organom administracji publicznej. W dniu 29 maja 2018 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynęło adresowane do Ministra Środowiska odwołanie K." Sp. z o. o. z zarzutem pominięcia w postępowaniu tego podmiotu jako jego strony. Odwołująca się spółka podała, że zatwierdzenie projektu robót było w świetle art. 29 ust. 1a i art. 10 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze niedopuszczalne, bowiem w tym samym zakresie obowiązuje przysługująca jej zgodnie z art. 205 ust. 1 tej ustawy koncesja. W decyzji z [...] września 2018 r. umarzającej postępowanie odwoławcze Minister Środowiska przyjął, że odwołujący się nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, a więc nie był jego stroną, zatem nie ma podstaw do tego, by z jego inicjatywy prowadzić postępowanie odwoławcze. Ocenił, że złoże haloizytu nie podlega własności górniczej, o której mowa w art. 10 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Z kolei art. 29 ust. 1a tej ustawy odnosi się do zakazu wydawania koncesji na działalność objętą inną koncesją, nie zaś decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. Dodatkowo art. 80 ust. 3 wspomnianej ustawy określa zdaniem organu wyczerpująco katalog stron postępowania, do których zaliczono jedynie właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, w zakresie których mają być wykonywane roboty geologiczne. W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie art. 28 k. p. a. poprzez wadliwe uznanie, że K." Sp. z o. o. nie jest stroną postępowania administracyjnego oraz bezzasadne przyjęcie, że art. 80 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k. p. a., a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k. p. a. przez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i brak analizy zarzutów odwołania oraz art. 80 ust. 1, art. 29 ust. 1 a i art. 205 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez wadliwą ocenę, że możliwe jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych dla tej samej nieruchomości, dla której wydano już koncesję na poszukiwanie i rozpoznanie złoża oraz art. 10 ust. 4 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że złoże kopaliny nie stanowi własności górniczej, mimo że znajduje się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację tożsamą z treścią zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej "p. p. s. a." Z kolei decyzja z [...] maja 2018 r. Marszałka Województwa [...] została wydana z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a., a konkretnie – art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Uchybienia powyższe stanowią konsekwencję zajęcia przez organy obu instancji nieprawidłowego stanowiska odnośnie do pojęcia strony i związanego z nim interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Naruszenie to spowodowało nie tylko wadliwe pominięcie strony postępowania – K. Sp. z o. w postępowaniu, co skutkowało powstaniem wady kwalifikowanej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, a o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a., ale i bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że instytucja strony postępowania administracyjnego zasadza się na koncepcji interesu prawnego, a więc interesu, który wywodzony jest z przepisu prawa. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym powszechnie wskazuje się na rozmaite kategorie aktów prawnych, z których ów interes można dekodować. Należą doń takie, które zaliczane są do prawa materialnego, procesowego, ustrojowego, w tym także rangi konstytucyjnej. W sprawie niniejszej spór prawny dotyczył tego, czy podmiot legitymujący się koncesją na poszukiwanie i rozpoznanie złoża jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu geologicznego dla tego samego zakresu działalności i na tym samym obszarze. Obie kategorie czynności zaliczyć należy do sfery działalności gospodarczej reglamentowanej. Polegają przecież na ustaleniu opłacalności prowadzenia lub ukierunkowania dalszych prac poszukiwawczych bądź uruchomieniu wydobycia. W takim przypadku interes ekonomiczny splata się nierozerwalnie z interesem prawnym, a ten ostatni wywodzony bywa niekiedy wprost z konstytucyjnych podstaw podstawowej wolności obywatelskiej – swobody gospodarowania. W analizowanej sprawie nie jest jednak konieczne sięganie do art. 20 czy art. 22 ustawy zasadniczej, choć i one – jak przekonuje w swym orzecznictwie NSA – mogą stanowić źródło interesu prawnego przedsiębiorcy w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2942/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), bowiem interes prawny skarżącego w tej sprawie znajduje umocowanie w przepisach ustawowych, choć nie w pełni tych, na które powołuje się strona skarżąca. W aktualnym stanie prawnym poszukiwanie i rozpoznanie złoża minerałów, jakim jest złoże haloizytu nie wymaga udzielenia koncesji – ta była wymagana przez art. 15 pkt 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Obecnie tego rodzaju działalność prowadzona być może na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. Jednakże udzielona w dawnym otoczeniu prawnym koncesja, z mocy art. 205 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, stała się koncesją w rozumieniu tej ustawy, ale stosujemy doń przepisy dawnej ustawy, z uwagi na treść art. 205 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten odnosi się do tych koncesji, które dotyczą działalności wyłączonej mocą nowej ustawy z obowiązku uzyskania koncesji, a taką jest niewątpliwie nieobjęte dyspozycją art. 10 ust. 1 ustawy poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż minerałów. Wprowadzony w ten sposób dualizm intertemporalny należy rozumieć w ten sposób, że wprawdzie dawne koncesje podlegają reżimowi ustawy z 1994 r. jeżeli chodzi o nabyte z tych decyzji uprawnienia, ale jednocześnie traktowane są tak, jakby były udzielone na podstawie nowego prawa w odniesieniu do pozostałych praw lub obowiązków przedsiębiorców. A zatem koncesję z 2009 r., której termin przedłużono w 2016 r. do 2020 r., rozpatrywać należy jak koncesję uzyskaną w aktualnym stanie prawnym, chociaż opiewa na działalność, która nie jest już objęta koncesjonowaniem. Uprawnienia swe koncesjonariusz nie tylko zachował, ale przysługują mu także te prawa, które wynikają z obecnie obowiązującej ustawy, a także innych ustaw regulujących działalność reglamentowaną. Dlatego służy takiemu koncesjonariuszowi w szczególności prawo żądania umożliwienia korzystania z nieruchomości, gwarantowane w art. 18 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zachowuje on także legitymację bierną w procesie wytoczonym na podstawie art. 18 ust. 3 i 4 tej ustawy. Analogiczne uprawnienia wynikają dla beneficjenta decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. W myśl rozwijającego wspomniane uregulowania konstytucyjne art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W sferze działalności gospodarczej nie ma zatem miejsca na dyskryminujące postępowanie organów administracji wobec któregokolwiek z przedsiębiorców. Jednakowe traktowanie przedsiębiorców zakłada w tym przypadku udzielenie im identycznego poziomu ochrony prawnej, skoro legitymują się jednakowym interesem o niewątpliwie prawnym charakterze, bo wywodzonym z wskazanych wyżej przepisów prawa. To jednak jeden tylko aspekt źródeł interesu prawnego skarżącego w tej sprawie. Drugi wiąże się ściśle z charakterem decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych i wykonywaniem przysługujących zeń praw. Wydawać by się mogło, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych nie uprawnia jeszcze do ich prowadzenia, bowiem decyzja ta stwierdza jedynie potencjalną możliwość podjęcia czynności mających na celu ustalenia budowy geologicznej określonego terenu, w tym poszukiwania i rozpoznawania złóż (art. 6 pkt 8 i 11 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze). Tymczasem do przystąpienia do realizacji tych prac, polegających przecież, jak wynika z treści decyzji na wykonaniu określonej ilości otworów, a więc ingerencji w nieruchomość, nie jest potrzebne wydanie kolejnego aktu stosowania prawa. Jak bowiem stanowi art. 81 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wystarczy dokonanie stosownego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót właściwemu organowi, na piśmie w terminie 2 tygodni przed przystąpieniem do pracy. Ta osobliwa konstrukcja, znana włoskiemu prawu administracyjnemu pod nazwą segnalazione certificata del inizio attività, SIA polega na rejestracji określonej działalności reglamentowanej i automatycznemu powstaniu w ten sposób uprawnienia (V. Parisio, The Italian Administrative Procedure Act and Public Authorities' Silence, Hamline Law Review, Vol. 2013/36, Issue 1, s. 17 – 18) . Dopiero na etapie jego wykonywania działalność uprawnionego poddana jest kontroli, co przewidziano w art. 159 ust. 1 i 2 ustawy 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Wynik tej następczej weryfikacji wiązać się może z sankcjami obejmującymi m. in. wstrzymanie działalności bądź usunięcie stwierdzonych uchybień. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych stanowi zatem podstawę do ich podjęcia i nabycie roszczeń, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, ewidentnie konkurencyjnych w tym przypadku do wynikających z koncesji praw skarżącego. Wskazane przepisy prawa to źródła interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 28 k. p. a. Wbrew temu, co stwierdzono w zaskarżonej decyzji, art. 80 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie pozostaje z art. 28 k. p. a. w relacji przepis szczególny – przepis ogólny. Poglądu tego, wyrażanego niekiedy w orzecznictwie – w toku wykładni art. 41 ust. 1 tej ustawy – Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 624/14, Lex nr 1647538). Nasuwa się tu uwaga ogólna, że dopuszczalność ustanawiania odstępstw od art. 28 k. p. a. budzi wątpliwości jako taka, bowiem wywoływałaby automatycznie kolizję z wywodzonym m. in. z zasady demokratycznego państwa prawnego kanonem rzetelnej procedury – zasadą dostępu postępowania dla legitymującego się interesem prawnym podmiotu. Niezależnie jednak od tego, art. 80 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze z całą pewnością stosowania art. 28 k. p. a. wyłączać nie może, bowiem jego rolą jest jedynie doprecyzowanie katalogu stron postępowania wywodzących swój interes prawny z prawa własności (użytkowania wieczystego). Koncentruje się on bowiem na tym właśnie prawie, z pominięciem innych podstaw interesu prawnego. Tymczasem te, jak już wyjaśniono, wywodzić można z rozmaitych przepisów prawa. Na taki kierunek wykładni wskazują dwa inne argumenty. Po pierwsze, gdyby istotnie wykładać przepis ten w sposób nakreślony przez organ, wówczas próżno byłoby szukać podstawy prawnej dla interesu prawnego wnioskodawcy. O nim bowiem art. 80 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie wspomina. Tym samym wciąż podstawą interesu prawnego strony wszczynającej postępowanie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych jest art. 28 k. p. a., tym razem w związku ze statuującym materialną podstawę kierowanego do Marszałka Województwa [...] żądania, do którego ten ostatni przepis się odwołuje, tj. art. 81 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Po drugie – analiza materiałów legislacyjnych dowodzi, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne określenie budzącego dotąd spory w orzecznictwie problemu pojęcia strony prowadzonego na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego postępowania, które może dotyczyć wielu osób (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 1696 Sejmu VI kadencji, s. 8). Problem ten jest realny wówczas, gdy wywodzą one swój interes właśnie z prawa własności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia to, czy złoże położone jest głęboko, czy też płytko na powierzchni. Istotne jest to, że wykonanie decyzji polega na wejściu na nieruchomość i prowadzeniu na jej terenie czynności, które mogą kolidować nie tylko w sposób z działalnością reglamentowaną w drodze koncesji skarżącego, ale też – ingerować w jego cywilne roszczenie procesowe, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zakres roszczeń koncesjonariusza i legitymowanego z decyzji jest w tym zakresie jednakowy. Wbrew twierdzeniom skargi, w odróżnieniu od kwestii ewentualnej konkurencyjności koncesji, ustawodawca zrezygnował z uregulowania problemu prowadzenia robót geologicznych na tym samym terenie przez więcej niż jeden podmiot. Zakładając, że byłoby to możliwe, w aktach stosowania prawa stanowiących podstawę wykonywania takich robót należałoby zakres wzajemnych praw sprecyzować. W przeciwnym razie przedsiębiorcy legitymowaliby się krzyżującymi się uprawnieniami, a w konsekwencji organ naraziłby się na zarzut nie tylko naruszenia zasady praworządności, ale także dyskryminującego traktowania oraz pozbawienia praw słusznie nabytych. Zasady te znajdują umocowanie zarówno w art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k. p. a., wspomnianym art. 2 Prawa przedsiębiorców, jak i w art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Konkludując, zdaniem Sądu skarżącemu przysługuje w tej sprawie interes prawny i powinien on mieć zapewnione prawo udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Pominięcie strony w postępowaniu stanowi wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Bez wątpienia strona ta nie brała udziału w postępowaniu bez własnej w tym winy. Sąd ocenił, że wniesienie odwołania było adekwatnym do powstałej sytuacji procesowej środkiem prawnym, bowiem złożono je w terminie otwartym dla innych, niepominiętych stron, co jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie jest trafnym posunięciem procesowym i nie konkuruje w tym przypadku z żądaniem wznowienia postępowania (zob. np. wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97, LEX nr 47299, podobnie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 129, teza 6). Z uwagi na scharakteryzowane powyżej naruszenia prawa procesowego, które nie tylko mogły mieć, ale miały wpływ na wynik sprawy, popełnione na etapie postępowania odwoławczego oraz naruszenie prawa o charakterze kwalifikowanym, a także wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego, która także miała wpływ na wynik tej sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 1000 złotych oraz od zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem (480 złotych) oraz opłata od udzielonego mu pełnomocnictwa (17 złotych).