VI SA/Wa 1921/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r.; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako "Krajowa Komisja", "organ odwoławczy" lub "organ II Instancji"), na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a.") oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1725, dalej też cyt. jako "u.s.z."), po rozpatrzeniu odwołania M.P. (dalej też jako "Skarżący"), utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też jako "Okręgowa Komisja") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą nadania Skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący, w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku z egzaminu pisemnego (testowego), w dniu 22 maja 2017 roku przystąpił do egzaminu ustnego przeprowadzanego przez Zespół Egzaminacyjny nr [...] powołany przez Przewodniczącego Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K.. Skarżący wylosował zestaw pytań nr [...] zawierający 8 pytań, przy czym z protokołu z przebiegu egzaminu ustnego wynika, że z części ustnej uzyskał wynik 24,25 punktów przy wymaganej średniej liczbie 27 punktów i otrzymał ocenę negatywną ze znajomości przepisów i wiedzy technicznej. Załącznikiem do wspomnianego protokołu był zestaw pytań i notatki zdającego. W związku z negatywnym wynikiem egzaminu Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówiła nadania Skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej, podając w uzasadnieniu, że nie spełnił warunków w zakresie przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych, nie wykazując się wymaganą umiejętnością posługiwania się przepisami prawa oraz umiejętnością praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. W odwołaniu od ww. decyzji z [...] czerwca 2017 r. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej cyt. jako "P.b.") w związku z art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o terminie przeprowadzenia egzaminu w prawem przepisanej formie i błędne przyjęcie, że dochowanie temu obowiązkowi jest wystarczające poprzez powiadomienie, że termin zostanie opublikowany na stronie internetowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. przy czym ustawowa regulacja wskazuje jednoznacznie na obowiązek pisemnego zawiadomienia o konkretnym terminie z co najmniej miesięcznym wyprzedzeniem; - art. 7 i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak zawarcia przez Komisję w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzestając na lakonicznym odniesieniu się do wyniku prac Komisji, nie wskazując jakimi kryteriami kierowała się Komisja, jaki wynik został uzyskany przez wnioskującego o nadanie uprawnień oraz poprzez brak powołania w treści decyzji dokumentu z którego wynikałby brak umiejętności wnioskodawcy świadczący o braku przesłanek do nadania uprawnień; - art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, poprzez brak możliwości wglądu do pełnej dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem, - art. 12 ust. 3 w zw. z art. 28, art. 29 i art. 41 ust. 4 P.b., poprzez niepoparte żadnym przepisem prawa budowlanego przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada stosownej wiedzy z zakresu prawa w zakresie czynności, które zobowiązany jest inwestor wykonać przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę Skarżący wniósł o uwzględnienie przez Komisję odwołania w całości i wydanie w oparciu o art. 132 K.p.a nowej decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i orzekającą o nadaniu wnioskowanych uprawnień budowlanych ewentualnie: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz orzeczenie o nadaniu stosownych uprawnień budowlanych, lub - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komisji. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], uchyliła w całości decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Komisja Kwalifikacyjna uznała, że Strona została zawiadamiana o terminie egzaminu z naruszeniem art. 12 ust. 4f P.b., zgodnie z którym zawiadomienie o terminie egzaminu właściwa izba samorządu zawodowego doręcza, za pośrednictwem operatora pocztowego przesyłką poleconą, za potwierdzeniem odbioru, osobie ubiegającej się o uprawnienia budowlane, co najmniej miesiąc przed tym terminem. Tymczasem organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z 11 kwietnia 2017 r. poinformował Skarżącego jedynie, że "Wstępne terminy egzaminów ustnych zostaną zamieszczone na stronie internetowej http://www.map.piib.org.pl po 10.05.2017 r.". W zawiadomieniu nie wskazano terminu części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane. Komisja Kwalifikacyjna uznała takie postępowanie za niezrozumiałe, gdyż w zawiadomieniu z 11 października 2016 r. wskazano zarówno datę części pisemnej, jak i datę części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane. Komisja Kwalifikacyjna zauważyła, że Skarżący uzyskał pozytywny wynik z części pisemnej egzaminu i po raz kolejny (drugi) przystąpił do części ustnej egzaminu. Liczba osób przystępujących po raz kolejny jedynie do części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane była znana organowi pierwszej instancji i w związku z tym nie było przeszkód, by wyznaczyć tej grupie konkretny dzień egzaminu, zawiadamiając kandydatów ze stosowanym wyprzedzeniem. Zatem, w ocenie Komisji Kwalifikacyjnej, egzamin Skarżącego został przeprowadzony z naruszeniem art. 12 ust 4f P.b. Egzamin taki, a w szczególności jego wynik, nie może stanowić podstawy do ustalania wiedzy i umiejętności praktycznych, koniecznych do wykonywania uprawnień budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy, powołując się na art. 12 ust. 4f P.b. uznał za bezprzedmiotowe rozpatrywanie pozostałych zarzutów odwołania. Podkreślił, że rozpatrzenie zarzutów co do meritum jest możliwe, jeśli egzamin został przeprowadzony prawidłowo pod względem formalnym. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/We 36/18 uchylił decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną naruszył przesłanki ustawowe z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wskazał przepisów procesowych, które zostały naruszone przez organ orzekający w I instancji, a ponadto nie wykazał, że naruszenie przepisów procesowych spowodowało, iż istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy. Powołanie się na naruszenie art. 12 ust. 4f P.b. nie spełnia tego warunku, gdyż jest to przepis prawa materialnego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Komisji Kwalifikacyjnej, że zawiadomienie Skarżącego o terminie egzaminu ustnego nastąpiło z naruszeniem art. 12 ust. 4f P.b. Sąd zauważył jednak, że Skarżący pomimo tego naruszenia przystąpił do egzaminu, a ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący uzyskał negatywny wynik z tego egzaminu, na skutek wadliwego zawiadomienia o terminie jego przeprowadzenia. Sam Skarżący nie podnosił takiego zarzutu. Po zwrocie akt do organu odwoławczego, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu, dotyczących oceny odpowiedzi udzielonej podczas części ustnej, wskazała, że nie dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego mogłaby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu. Zaznaczyła, że co prawda w aktach sprawy znajdują się odręczne notatki poczynione przez stronę w trakcie egzaminu, jednakże nie zmienia to faktu, iż Skarżący zdawał egzamin ustny, a nie pisemny. Dlatego też ocenie podlegają tylko ustne wypowiedzi Skarżącego. Notatki sporządzone w trakcie egzaminu nie podlegają zaś takiej ocenie, gdyż są sporządzane wyłączenie dla potrzeb zdającego. Może on z nich wprawdzie korzystać podczas odpowiadania na poszczególne pytania, ale ocenie podlega tylko ustna wypowiedź zdającego. Stąd też Krajowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, że nie może uwzględnić w postępowaniu odwoławczym takich notatek. Dopuszczenie ich jako dowodu w sprawie byłoby, w jej ocenie, sprzeczne z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 września 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278), w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Skarżący w sposób subiektywny sądził, że wyczerpująco odpowiedział na pytanie egzaminacyjne. Jednak w celu zobiektywizowania ocen przyznawanych za poszczególne odpowiedzi egzamin składa się przed komisją, składającą się z kilku osób. Komisja inaczej niż Skarżący oceniła jego odpowiedzi. Ponieważ egzamin odbywał się przed organem kolegialnym, ocena odpowiedzi dokonana przez jego członków ma charakter obiektywny. Skala ocen przyznanych przez członków za poszczególne pytania jest zbliżona, ewentualne rozbieżności są wynikiem niezależności członków komisji i ich samodzielności przy ocenianiu odpowiedzi udzielanych przez zdającego, Na powyższą decyzję Krajowej Komisji, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.") do wydania w rozsądnym terminie decyzji o nadaniu uprawnień, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji o i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący postawił zarzuty: 1) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.s.z. poprzez przyjęcie, że brak dysponowania materiałem dowodowym, na podstawie którego można by ocenić przebieg egzaminu organu I instancji upoważnia Krajową Komisję Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów do utrzymania w mocy wadliwie podjętej decyzji organu pierwszej instancji, 2) naruszenia art. 7, 107 § i 1 § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania, 3) naruszenie art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do merytorycznych zarzutów formułowanych względem decyzji organu I instancji i wydanie orzeczenia z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, 4) naruszenie art. 12 w zw. z 36 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 14 ust. 4i P.b. poprzez pozostawanie przez organ II instancji w zbędnej zwłoce w załatwieniu sprawy co skutkuje brakiem możliwości przystąpienia przez Skarżącego do przysługujących mu terminów, gwarantowanych przepisami prawa tj. art. 14 ust. 4e i 4h P.b., 5) naruszenie art. 391 § 1 k.p.a. poprzez brak skierowania w sposób prawidłowy decyzji w sposób elektroniczny, za pośrednictwem platformy e-puap wobec jednoznacznego oświadczenia w tym zakresie poczynionego przez stronę postępowania w trakcie korespondencji z Krajową Komisją. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił między innymi, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do niedochowania przez organ pierwszej instancji terminu przewidzianego na zawiadomienie o przeprowadzanej części ustnej egzaminu, które powinno być w realiach niniejszej sprawy uznane za mogące rzutować na prawną możliwość wydania decyzji odmawiającej nadania uprawnień budowlanych. Nadto Skarżący podniósł, że działania organu odwoławczego, z natury dwuinstancyjności postępowania, stanowią wespół z działaniami organu I instancji całość sprawy, zatem jego działania nie polegają tylko na arbitralnym badaniu przez Komisję Krajową prawidłowości działań organu I instancji, objawiającym się na przyjęciu, iż postępowanie organu okręgowego jest, bądź prawidłowe, bądź obarczone kwalifikowanymi wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przeciwne postrzeganie zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. stanowiłoby wypaczenie fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem zasadzie tej przeczy niewątpliwie decyzja organu odwoławczego, w której organ wprost wskazuje na brak dwuinstancyjności w postępowaniu kwalifikacyjnym. Skoro bowiem, jak twierdzi organ odwoławczy, nie dysponuje on materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustnie odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu, oznacza to, że dwuinstancyjność tego postępowania jest jedynie fikcyjna. Tym samym wnioskujący o nadanie uprawnień nie ma wcale prawa do całościowej, merytorycznej oraz niezależnej oceny dwóch organów, dokonanej w ramach instancyjnej kontroli prawidłowości przebiegu postępowania kwalifikacyjnego. W konsekwencji, w ocenie Skarżącego, zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 15 k.p.a., bowiem żaden przepis nie stanowi o wyłączeniu dwuinstancyjności procedowania wniosku o nadanie uprawnień budowlanych. Co więcej, w ocenie Skarżącego, organ odwoławczy uchyla się od oceny merytorycznej egzaminu oraz konstruuje uzasadnienie w sposób nieoceniający technicznych jego aspektów. Komisja Krajowa mimo posiadania świadomości ułomności sposobu przeprowadzania egzaminu przez Okręgową Komisję (np. brak dokonywania nagrań audiowizualnych egzaminu, jak ma to np. miejsce w przypadku egzaminów o nadanie uprawnień do kierowania pojazdami) stara się tej kwestii w ogóle nie poruszać. Przy takiej postawie organu odwoławczego, Skarżący stwierdził, że każda próba podważenia wyników egzaminu ustnego przed organem I instancji nie będzie mogła być skuteczna, bowiem z powodu "braku w materiale dowodowym" Komisja Krajowa nie potrafi ocenić merytorycznie tego egzaminu. Skarżący podkreślił nadto, że Komisja Krajowa przekazała mu swoją decyzję w formie tradycyjnej przesyłki poleconej za pomocą operatora pocztowego i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, co jest niezgodne ze złożonym przez niego oświadczeniem z art. 391 §1 k.p.a. Tym samym, skoro nie przekazano mu decyzji organu odwoławczego w formie elektronicznej, doręczenie decyzji może zostać zakwalifikowane jedynie jako czynność informacyjna, co budzi wątpliwości co do wejścia decyzji do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 2 Prawa budowlanego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (§ 3 art. 12 Prawa budowlanego). Egzamin składa się przed komisją egzaminacyjną powoływaną przez organ samorządu zawodowego albo inny upoważniony organ (§ 4 art. 12 Prawa budowlanego). Natomiast stosownie do art. 12 § 4a Prawa budowlanego egzamin na uprawnienia budowlane składa się z części pisemnej, przeprowadzanej w formie testu, oraz części ustnej. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r, w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie część ustna egzaminu polega na odpowiedzi na pytania z wylosowanego zestawu składającego się z 5 do 10 pytań dostosowanych do rodzaju uprawnień, o które kandydat się ubiega, w tym z pytań dotyczących: 1) umiejętności praktycznego posługiwania się przepisami prawa, 2) umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej przy wykonywaniu praktyki zawodowej, 3) zakresu specjalności uprawnień budowlanych, o które kandydat się ubiega, 4) jednego pytania obejmującego część praktyczną polegająca na wykonywaniu zadań projektowych albo rozwiązaniu zagadnienia z zakresu prowadzenia budowy w zakresie specjalności uprawnie© budowlanych, o które kandydat się ubiega. Członkowie komisji kwalifikacyjnej mogą zadawać pytania dodatkowe, których zakres wiąże się z pytaniami z wylosowanego zestawu (ust. 2 § 8 ww. rozporządzenia). Czas trwania części ustnej egzaminu wynosi 60 minut, w tym nie więcej niż 25 minut przeznaczone jest na przygotowanie się kandydata do odpowiedzi. Podczas przygotowania się do odpowiedzi dopuszczalne jest posługiwanie się tekstami aktów prawnych, Polskimi Normami oraz Eurokodami, posiadanymi przez kandydata lub udostępnionymi przez komisję kwalifikacyjną. Ponadto, jak wynika z brzmienia obowiązującego na dzień przeprowadzenia egzaminu Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych, z przeprowadzonego egzaminu zespół egzaminacyjny sporządza protokół, a sekretarz zespołu egzaminacyjnego dokumentuje przebieg postępowania egzaminacyjnego (§ 13 ww. regulaminu). W myśl art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa okręgowa komisja kwalifikacyjna przeprowadza egzaminy w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i wydaje decyzje o nadaniu tych uprawnień. Od decyzji okręgowej komisji kwalifikacyjnej przysługuje odwołanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej (art. 24 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 3 sierpnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 26 czerwca 2017 r. odmawiającą Skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, polega na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego objęta jest również prawidłowość przyjętych za podstawę jego wydania przepisów prawa materialnego, w tym przypadku regulacji dotyczących nadawania uprawnień budowlanych w określonej specjalności. W myśl wskazanych regulacji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby inżynierów Budownictwa, jako organ drugiej instancji, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązana była do zbadania i wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przebiegu i wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i udzielanych na nie odpowiedzi. Należy zauważyć, że skarżący zdał pierwszą część egzaminu (część pisemna) i został dopuszczony do egzaminu ustnego, z którego, jak wynika z protokołu z egzaminu, uzyskał 24,25 pkt. Przy czym należy wskazać, że zaliczenie egzaminu zdający uzyskiwał osiągając minimum 27 pkt z tej części. Skarżący, składając odwołanie od decyzji I instancji oraz skargę na zaskarżoną decyzję II instancji, wskazuje na szereg uchybień dotyczących przebiegu egzaminu, dotyczących m.in. uniemożliwienia mu dokończenia odpowiedzi na pytanie nr 1 dotyczące spełnienia koniecznych wymogów formalno – prawnych celem rozpoczęcia robót budowlanych, w tym braku precyzji co do zakresu pytania (kwestia zaistnienia przesłanek z art. 30, czy też 41 ust. 4 P.b.) oraz, co istotne, właściwego rozumienia wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, w kontekście przepisu art. 130 § 4 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a. Skarżący zakwestionował także punktację uzyskaną za odpowiedzi na pytania od 2 do 8, ze względu na to, że komisja egzaminacyjna w istocie nie negowała żadnej z udzielonych przez niego odpowiedzi, nakazując mu przejść do odpowiedzi na kolejne pytania. Pomimo tego Skarżący za żadną z odpowiedzi nie uzyskał maksymalnej ilości punktów. W szczególności Skarżący podważył punktację przyznaną mu za odpowiedź na pytanie nr 4, w świetle poczynionych przez niego notatek, w których spisał całą, przekazaną ustnie komisji odpowiedź. W zaskarżonej decyzji organ, ponownie rozpoznając sprawę, wskazał, że nie dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu. Odnośnie wskazywanych przez skarżącego notatek, które miały przemawiać za prawidłowością udzielonych odpowiedzi stwierdził, że egzamin był ustny, a nie pisemny, dlatego też ocenie podlegają ustne wypowiedzi skarżącego. Notatki sporządzone w trakcie egzaminu nie podlegają zaś takiej ocenie i stąd organ odwoławczy nie mógł uwzględnić tych notatek w postępowaniu odwoławczym. Ponadto organ podniósł, że pogląd skarżącego o wyczerpującym udzieleniu odpowiedzi na pytania egzaminacyjne jest subiektywny. Komisja egzaminacyjna oceniła odpowiedzi skarżącego w sposób odmienny, a ponieważ egzamin odbywał się przed organem kolegialnym, ocena miała charakter obiektywny. W ocenie Sądu nie można się zgodzić z takim stanowiskiem organu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 931/13, baza orzecznictwa CBOIS), że decyzję w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych należy zakwalifikować do grupy decyzji związanych, czyli nie pozostawiających organom "luzu decyzyjnego". Możliwość decydowania w indywidualnej sprawie na zasadzie uznania administracyjnego oznacza możliwość wyboru przez organ administracji rodzaju konsekwencji prawnej, w określonym stanie faktycznym i prawnym, przy jednoczesnym obowiązku wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2090/12). Uznanie administracyjne występuje więc w przypadkach, gdy przepis prawa stanowi, że organ administracji "może wydać" rozstrzygnięcie przy braku nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz 8 wydanie, s 471). Tymczasem w sprawie ustalenia wyniku egzaminu dotyczącego uprawnień budowlanych organ nie działa w sposób charakterystyczny dla decyzji uznaniowej. Wszelkie egzaminy przeprowadzane przez specjalistów zawierają oczywiście pewien element subiektywny. Nie są one jednakże przejawem "luzu decyzyjnego", lecz indywidualnego podejścia specjalistów, zawierającego element własnej "eksperckiej" oceny poziomu wypowiedzi egzaminowanego. Ponadto podnieść należy, że, jak wyżej wskazano, w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, do przedmiotowego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że powinno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, przy przyjęciu zaprezentowanego stanowiska, że organ odwoławczy nie dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez Skarżącego w trakcie egzaminu, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy byłoby jedynie iluzoryczne. Co więcej, zarzut ten dotyczy również rozstrzygnięcia podjętego w dniu [...] czerwca 2017 roku przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Decyzja pierwszoinstancyjna w swej treści odwołuje się bowiem jedynie do negatywnego wyniku egzaminu ustnego. Zdaniem Sądu natomiast, w uzasadnieniu decyzji odmawiającej nadania wnioskowanych uprawnień budowlanych organ winien był odnieść się do negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi udzielonych przez Skarżącego, mając na uwadze treść zadanych mu pytań. Przy czym każdą odpowiedź organ powinien omówić poprzez wskazanie, dlaczego zasługiwała na ocenę negatywną. Tymczasem organ pierwszej instancji jednozdaniowo powołał się na sam wynik egzaminu ustnego, nie dokonując w ogóle jego oceny w kontekście prawidłowości udzielonych przez Skarżącego odpowiedzi. Również organ odwoławczy, który dysponował już przecież konkretnym stanowiskiem Skarżącego odnośnie przebiegu egzaminu, nie odniósł się do zarzutów dotyczących nieprawidłowej, zdaniem Skarżącego, oceny udzielonych przez niego odpowiedzi na zadane pytania. Organy obydwu instancji nie podołały tym samym obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, pomijając, mimo stosownego żądania Skarżącego, dokonania oceny dostępnych materiałów dowodowych, takich jak np. notatki Skarżącego, które stanowiły załącznik do protokołu i które, zdaniem Sądu, powinny zostać ocenione przez organ, w kontekście prawidłowości udzielonych przez Skarżącego odpowiedzi oraz zasadności wystawionych punktów za poszczególne negowane przez egzaminowanego pytania. Sąd zauważa przy tym, że niewątpliwie rację ma organ odwoławczy wskazując, że w wypadku egzaminu ustnego oceniane są wypowiedzi egzaminowanego. Jednakże w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, gdy wysokość przyznanych punktów przez członków komisji jest negowana przez Skarżącego a nadto istnieje materiał, który może pomóc w ocenie, czy za poszczególne wypowiedzi zostały przyznane prawidłowe ilości punktów i czy nie zostały one zawyżone lub zaniżone, to nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego oraz zaniechanie analizy dostępnego materiału dowodowego wskazuje, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że z treści załącznika nr 13 do wspomnianego powyżej Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych, wprost wynika, że załącznikiem do protokołu z przebiegu egzaminu na uprawnienia budowlane jest zestaw pytań oraz notatki zdającego. Tym samym niezrozumiałym jest oparcie się przez organ na jednym z wymaganych załączników, tj. wykazie pytań, przy jednoczesnej odmowie, przy rozstrzyganiu sprawy, uwzględnienia drugiego z wymaganych załączników, czyli ustnych notatek zdającego. Sąd nie podziela zarazem stanowiska organu odwoławczego, że dopuszczeniu ich, jako dowodu w sprawie, sprzeciwia się § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 września 2014 r. Przepis ten określa jedynie, na czym polega ustna część egzaminu, doprecyzowując między innymi zakres tematyczny pytań oraz kryteria, według których odpowiedzi kandydatów są oceniane (np. umiejętności praktycznego posługiwania się przepisami prawa lub stosowania wiedzy technicznej). Tym bardziej więc, skoro kryteria te zostały na mocy przepisu wykonawczego wprost wskazane, to koniecznym jest odpowiednie ujęcie w protokole posiedzenia komisji egzaminacyjnej, dlaczego w ramach danego pytania odpowiedź egzaminowanego pozwala, bądź nie, na uznanie, że je spełnia. Na konieczność właściwego odwzorowania w zapisach protokołu z egzaminu, prawidłowości konkretnej odpowiedzi egzaminowanego w ocenie członków komisji, wskazuje także niewątpliwie przyznanie im uprawnienia do zadawania pytań dodatkowych, których zakres wiąże się z pytaniami z wylosowanego zestawu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób dowiedzieć się po pierwsze, dlaczego Skarżący został za daną odpowiedź oceniony w dany sposób, w świetle stawianych mu wymagań. Po drugie, nie pozwala on na odwzorowanie przebiegu samego egzaminu ustnego, w tym chociażby tego, czy odpowiedzi Skarżącego wymagały zadawania przez członków komisji pytań doprecyzowujących i czy odpowiedzi Skarżącego były, zdaniem komisji właściwe. Mankamentów tych nie niweluje znajdująca się w aktach tabela ze wskazaniem samej punktacji przyznanej za konkretne pytanie przez każdego z członków komisji, bowiem w żadnym przypadku nie jest jasne, jakie błędy Skarżącego zdecydowały o przyznanej mu takiej, a nie innej punktacji. Nie ma więc w tym świetle znaczenia zbieżność punktacji, podkreślana przez pełnomocnika organu na rozprawie przed tutejszym Sadem. Wbrew stanowisku organu odwoławczego sama forma przeprowadzonego egzaminu (egzamin ustny) nie musi prowadzić do wyłączenia jej spod kontroli zarówno administracyjnej, jak i de facto, w przypadku zaakceptowania stanowiska organu odwoławczego, sądowoadministracyjnej. Praktyka taka wypaczałaby sens wprowadzonego art. 24 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, uprawnienia do złożenia przez zdającego odwołania do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej od decyzji okręgowej komisji kwalifikacyjnej w sprawach nadawania uprawnień budowlanych. Wystarczy wskazać na formułę protokołowania egzaminu ustnego przyjętą chociażby na gruncie egzaminów konkursowych na aplikację rzecznikowską, gdzie członkowie komisji sporządzają własne notatki, w których skrótowo odnoszą się do zakresu i prawidłowości udzielonych przez kandydata pytań w trakcie egzaminu ustnego, co pozwala na ocenę przeprowadzenia egzaminu w konfrontacji z zarzutami osób negatywnie ocenionych (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 roku, sygn. akt VI SA/Wa 997/13). Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 k.p.a., uznać zatem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nie odpowiadają wymogom wynikającym z tego przepisu. Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazane w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Skarżącemu nie wyjaśniono, na jakiej podstawie faktycznej zapadło niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie. Ponadto brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu zarzutów, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednakże, uwzględniając, że argumentacja ta jest aktualnie znana również organowi pierwszej instancji, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy będzie on zobowiązany zbadać wszystkie podnoszone przez Skarżącego zarzuty i odnieść się do nich precyzyjnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia oraz w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje stanowisko dotyczące wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i przebiegu egzaminu. Ta ocena, w dalszej kolejności, będzie poddana kontroli instancyjnej, co zapewni realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie przesądzając więc wyniku sprawy należy podkreślić, że dla właściwego jej rozstrzygnięcia niezbędne jest jej ponowne rozpoznanie w toku obydwu instancji, co umożliwi wydanie pełnej oraz zgodnej z prawem decyzji. Dopiero zastosowanie się do przepisów postępowania administracyjnego umożliwi także właściwą subsumpcję odpowiednich przepisów prawa materialnego. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym kwestia nieprawidłowego doręczenia Skarżącemu decyzji organu odwoławczego. Artykuł 391 § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Jeśli wiec doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 504/15, publ. LEX nr 1748972). Również kwestia naruszenia art. 12 ust. 4f P.b., jak już zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2018 roku, sygn. akt VI SA/Wa 36/18, nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro po pierwsze Skarżący pomimo tego naruszenia zdecydował się przystąpić do egzaminu. Po drugie argumentacja Skarżącego wskazuje na prawidłowość udzielonych przez niego odpowiedzi na zadane pytania, co świadczy w oczywisty sposób o wcześniejszym właściwym przygotowaniu Skarżącego, w jego ocenie, do egzaminu. Natomiast, stwierdzając opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 roku - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.)