VI SA/Wa 1923/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 331 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2009 roku stwierdzającą nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, iż w/w uchwałą Komisja Egzaminacyjna nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] ustaliła pozytywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską J. B.. Uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] października 2008 r., J. B. została wpisana na listę aplikantów radcowskich tej Izby. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi kandydatki na listę aplikantów radcowskich, uznając, że nie uzyskała ona pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego, a zatem uchwała nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej ustalająca pozytywny wynik z egzaminu konkursowego - podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z analizy testu wraz z kartą odpowiedzi kandydatka odpowiedziała prawidłowo na 189 pytań, a więc zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych uzyskała z egzaminu konkursowego wynik negatywny. W ocenie organu Komisja Egzaminacyjna błędnie zakwalifikowała odpowiedź na pytanie nr 209 jako pozytywną, gdyż z klucza odpowiedzi wynika, że prawidłową odpowiedzią na wskazane pytanie jest odpowiedź "A" podczas gdy zainteresowana udzieliła odpowiedzi "B" a zatem odpowiedzi nieprawidłowej. W ocenie Ministra Uchwała Komisji Egzaminacyjnej wydana została wskutek wadliwej oceny dowodu w sprawie i jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister nie zgodził się z zainteresowaną, iż kwestionowane przez nią, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, pytania nr 98, 139 zostały sformułowane niezgodnie z ustawą o radcach prawnych. Podkreślił, iż rozstrzygnięcia sądów administracyjnych zapadłe w powołanych przez J. B. sprawach, nie wiążą organu jako, że nie dotyczą one sprawy skarżącej. Minister powołał się także na konkretne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd oddalając skargi, stwierdził poprawność pytania nr 98. Natomiast wyroki przywołane przez odwołującą się a dotyczące pytania nr 139 są nieprawomocne. Organ podkreślił, iż podjął w niniejszym postępowaniu wszelkie kroki zmierzające do prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy, poddał bowiem analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu stwierdzając, że wszystkie pytania testowe odpowiadały kryteriom, o których mowa w art. 339 ust. 1 oraz art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu egzaminu). Minister Sprawiedliwości nie zgodził się także, ze stanowiskiem, iż zaprzysiężenie kandydatki na aplikanta radcowskiego przez Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wskazał, że wpis J. B. na listę aplikantów Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] był nieskuteczny, jako że Minister Sprawiedliwości zgłosił wobec niego sprzeciw, doręczony w ustawowym terminie osobie zainteresowanej. W konkluzji Minister stwierdził, iż w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, miał podstawy prawne do wydania decyzji stwierdzającej nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem J. B. nie uzyskała pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego. Podkreślił, iż wydanie zaskarżonej decyzji nie miało na celu ograniczenia stronie dostępu do zawodu prawniczego, a wynikało z nałożonych ustawowo zadań i kompetencji, tj. kontroli wpisu na listę aplikantów radcowskich, co wiąże się także z koniecznością oceny uchwał Komisji Egzaminacyjnych o wynikach egzaminów. Zdaniem Ministra test na aplikację radcowską w 2008 r., zawiera wyłącznie prawidłowe pytania, wobec czego brak jest podstaw prawnych do przyznania zainteresowanej dodatkowych punktów. W obszernej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. B., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, doliczenie po 1 punkcie za udzielone odpowiedzi na pytania nr 98, 100 i 139 i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. -art. 339 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, w szczególności że pytania nr 98, 139 testu zostały sformułowane prawidłowo, zgodnie z powołanym przepisem a także przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że egzamin konkursowy na aplikację radcowską polega na sprawdzeniu zgodności udzielonych przez kandydata odpowiedzi z kluczem opracowanym przez zespół konkursowy oraz na ustaleniu, że przepis ten dopuszcza wartościowanie odpowiedzi obiektywnie poprawnych i uznawanie za poprawną na potrzeby postępowania egzaminacyjnego wyłącznie jednej z przynajmniej dwóch odpowiedzi poprawnych, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w pytaniach nr 98, 100 i 139 była jedna odpowiedź poprawna, jak również zarzut naruszenia prawa procesowego tj. - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez skrótowe i pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, jednostronne i nieobiektywne rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, interpretowanie przepisów w razie wątpliwości w taki sposób, który prowadził do rozstrzygania tych wątpliwości na niekorzyść skarżącej oraz działanie naruszające zaufanie obywateli do organów Państwa, mające negatywny wpływ na świadomość i kulturę prawną obywateli, w tym w szczególności poprzez przygotowanie i przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską w sposób naruszający gwarancje wynikające z przepisów ustawy o radcach prawnych, a także poprzez stosowanie w tym egzaminie arbitralnej i kontrowersyjnej wykładni prawa ukierunkowanej na przedstawienie jako prawidłowego klucza odpowiedzi obarczonego błędami merytorycznymi i wadami prawnymi, ustalenie wyniku egzaminu w oparciu o pytania skonstruowane w sposób mający na celu dezorientację kandydata, prowadzący zaś do wadliwości samego pytania. - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organ materiału dowodowego oraz oparcie się tylko na części, a nie na całokształcie dostępnego materiału dowodowego w szczególności nieuwzględnienie, iż w trakcie trwania postępowania administracyjnego zapadły wyroki sądów administracyjnych korzystne dla skarżącej m.in. odnośnie pytania nr 100, - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w przypadku gdy zaszły nieodwracalne skutki w postaci zaprzysiężenia przez Dziekana Rady OIRP w [...] na aplikanta radcowskiego. W uzasadnieniu skargi przypomniała stan faktyczny sprawy oraz rozwinęła kwestię wadliwości pytań nr 98, 100 i 139. Zdaniem skarżącej na pytanie nr 98 udzieliła odpowiedzi prawidłowej. Odnośnie pytania nr 100 podniosła, iż było ono sformułowane nieodpowiednio do sprawdzenia wiedzy ewentualnego adepta do zawodów prawniczych natomiast pytanie nr 139 dotyczyło zagadnienia wywołującego spór w doktrynie. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż uchwała nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego stała się ostateczna w normalnym trybie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Odwoływanie się do innych, nie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, jest niedopuszczalne (wyrok SN z dnia 11 maja 2000 r., III RN 62/00-OSNAP 2001, nr 4, poz. 100). Tak więc, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikają z samej decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Orzekając w sprawie nieważności, organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji. Dokonanie oceny decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że, jak już wskazano wyżej, jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było ono rażące. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (min. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 15691. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zgodzić się - co do zasady - z Ministrem Sprawiedliwości, iż z punktu widzenia zasad sprawiedliwości, nie można zaakceptować sytuacji, w której ustalony przez Komisję Egzaminacyjną wynik egzaminu nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, tak faktycznemu jak i prawnemu, prowadzącemu w konsekwencji do dopuszczenia do aplikacji osoby niespełniającej wszystkich wymogów ustawowych, a zwłaszcza wymogu zasadniczego, jakim jest uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego. Jednakże, zdaniem Sądu, wydając sporne rozstrzygnięcia Minister Sprawiedliwości naruszył przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na błędne przyjęcie, iż uchwała nr 176/2008 z dnia 21 września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej nr 5 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego rażąco narusza przepisy prawa. Wymieniona wyżej uchwała, ustalająca wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 190 punktów, zawierała wadę polegającą na zaliczeniu jako prawidłowej odpowiedzi na pytanie 209 udzielonej przez skarżącą, podczas gdy według klucza odpowiedzi, odpowiedź ta była błędna. Powyższe spowodowało, iż skarżąca nie uzyskała ustawowego minimum i tym samym wynik egzaminu na aplikację radcowską był negatywny. W ocenie Sądu uchwała komisji zawierała jedynie błąd co do faktu, co w konsekwencji wskazuje na brak jakichkolwiek podstaw do tak radykalnej ingerencji w fundamentalną zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, na jaką zdecydował się organ stwierdzając nieważność uchwały. Niejako na marginesie Sąd zauważa, iż w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego Minister Sprawiedliwości nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny, czy pytania testowe, które zanegowała skarżąca były prawidłowo sformułowane. Prawidłowość sformułowania pytań na egzaminie konkursowym oraz proponowanych odpowiedzi w kluczu ma o tyle istotne znaczenie przy ustalaniu wyniku z danego egzaminu konkursowego, o ile ewentualne naruszenia w tym zakresie mogą mieć wpływ na końcowy wynik punktowy ustalony przez Komisję Egzaminacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Sprawiedliwości weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.