VI SA/Wa 1929/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zatrudnienie w okresie odbywania aplikacji 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2014r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. M. (nazywana dalej: "skarżącą"), realizując obowiązek wyrażony w ustawie – Prawo o notariacie złożyła do Rady Izby Notarialnej w L. wniosek o wyrażenie zgody na kontynuowanie zatrudnienia w okresie odbywania aplikacji. Skarżąca wyjaśniła, że od lipca 2007 r. zatrudniona jest w Urzędzie Skarbowym w K. Od 2009 r. kieruje wieloosobowym stanowiskiem spraw karnych skarbowych, zajmując stanowisko oskarżyciela skarbowego. 2. Rada Izby Notarialnej w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na sprawowanie funkcji oskarżyciela skarbowego w Urzędzie Skarbowym w K., na podstawie art. 19 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) nie wyraziła zgody na sprawowanie przez aplikanta notarialnego – skarżącą - funkcji oskarżyciela skarbowego, powołując się w uzasadnieniu uchwały na konflikt interesów. Organ za prawdopodobną uznał sytuację, w której skarżąca w trakcie wykonywania czynności jako aplikant notarialny zetknie się ze sprawami dotyczącymi bezpośrednio lub pośrednio podmiotów, z którymi będzie miała styczność podczas pełnienia obowiązków oskarżyciela skarbowego. Rada Izby Notarialnej w L. stwierdziła, że w sprawie zachodzi uzasadniona obawa, że sprawowanie przez skarżącą funkcji oskarżyciela skarbowego może prowadzić do uchybienia obowiązkom aplikanta notarialnego poprzez generowanie sytuacji konfliktu interesów pomiędzy obowiązkami aplikanta a obowiązkami służbowymi. 3. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła odwołanie od uchwały Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lutego 2014 r., wnosząc o jej uchylenie i wyrażenie zgody na kontynuowanie zatrudnienia w Urzędzie Skarbowym w K. na stanowisku oskarżyciela skarbowego. Zdaniem skarżącej, Rada Izby Notarialnej w L. błędnie przyjęła, że strona wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na sprawowanie funkcji oskarżyciela skarbowego w Urzędzie Skarbowym w K. Skarżąca jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę jako pracownik w korpusie służby cywilnej. Oskarżyciel skarbowy to stanowisko urzędnicze, a także stopień służbowy urzędnika służby cywilnej, który został określony w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej. Oskarżyciel skarbowy, co wynika także z Regulaminu organizacyjnego Urzędu, to nazwa stanowiska pracy kierującego wieloosobowym stanowiskiem spraw karnych skarbowych. Skarżąca zastrzegła, że jako członek korpusu służby cywilnej obowiązana jest do bezwzględnego przestrzegania przepisów prawa wynikających m.in. z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, której art. 76 wprowadza obowiązek bezstronnego wykonywania obowiązków, zaś art. 78 tejże ustawy zakazuje członkom korpusu służby cywilnej, przy wykonywaniu obowiązków służbowych, kierowania się interesem jednostkowym lub grupowym. Przepisy regulujące prawa i obowiązki oraz zakazy dotyczące notariuszy i aplikantów notarialnych są zbieżne w tym zakresie z regulacjami dotyczącymi członków korpusu służby cywilnej. Odrzucając postawiony zarzut skarżąca zaznaczyła, że jako aplikant notarialny odbywa praktyki w Kancelarii Notarialnej w O., która znajduje się na terenie działania Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. Tym samym skarżącej wykonującej obowiązki aplikanta nie wiążą żadne sprawy z notariuszami mającymi siedzibę na terenie zasięgu działania Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. jako jej pracodawcy. Skarżąca podkreśliła, że pozbawienie jej jedynego źródła dochodu i utrzymania jakim jest dotychczasowe zatrudnienie w Urzędzie Skarbowym w K. godzi w podstawę jej bytu oraz córki, którą samotnie wychowuje. 4. Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 19 w zw. z art. 78 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna, powołując się na treść art. 19 i art. 78 ustawy – Prawo o notariacie podała, że przepisy te wprowadzają wymóg uzyskania zgody właściwej rady izby notarialnej na podejmowanie zatrudnienia lub zajęcia, z wyjątkiem handlu, przemysłu, pośrednictwa i doradztwa w interesach, gdzie zakaz ma charakter bezwzględny. Odnosząc się do argumentów odwołania, Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że co prawda skarżąca odbywa aplikację w Kancelarii Notarialnej w O., który podlega Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O. i pozostaje poza zasięgiem działania Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., jednakże notariusz nie jest ograniczony w swoich zadaniach tylko do czynności, które powiązane są z danym okręgiem działania. Osoby korzystające z usług notariuszy mogą mieć miejsce zamieszkania na terenie działania Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., natomiast dokonywać będą czynności prawnych u notariusza w O. W związku z powyższym fakt, że skarżąca jako aplikant notarialny odbywa aplikację notarialną na terenie działania innego Naczelnika Urzędu Skarbowego pozostaje irrelewantny dla stwierdzenia istnienia ryzyka konfliktu interesów, który prowadzi do wniosku, że zatrudnienie na stanowisku oskarżyciela skarbowego uchybia obowiązkom aplikanta notarialnego. Krajowa Rada Notarialna zauważyła, że weryfikacja dokumentacji, w sporządzaniu której uczestniczyła podczas odbywania aplikacji u notariusza czy dokumentacji dotyczącej czynności notarialnych dokonywanych przez notariusza, u którego odbywa aplikację - a zatem podlega jego kierownictwu i jest związana stosunkiem patronatu - nie będzie wolne od wątpliwości, co do bezstronności wydawanych rozstrzygnięć. 5. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. lub uchylenie w całości wraz z uchwałą ją poprzedzającą. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela; - art. 8 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania, naruszając zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej; - art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku i niezebranie żadnego materiału dowodowego w sprawie w wyniku czego zostały wydane błędne decyzje w przedmiotowej sprawie; błąd w ustaleniach faktycznych; - art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezagwarantowanie stronie czynnego udziału w sprawie; - art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie za udowodnione okoliczności bez uprzedniego zgromadzenia i oparcia się na jakimkolwiek materiale dowodowym na ich poparcie; - art. 81 k.p.a. - poprzez uznanie za udowodnione okoliczności co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się z uwagi na brak przeprowadzonych jakichkolwiek dowodów; - art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności wskazanie faktów, które nie zostały przez organ udowodnione, nie wskazanie dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 19 w zw. z art. 78 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego; - art. 5 k.c. poprzez jego niezastosowanie, oraz nieuwzględnienie sytuacji skarżącej i nieudzielenie jej ochrony prawnej; - naruszenie konstytucyjnego prawa do nauki, swobodnego wyboru zawodu, do zatrudnienia, do pracy, do godnego poziomu życia; - naruszenie zakresu objętego wnioskiem skarżącej poprzez wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem, albowiem wniosek dotyczył wyrażenia zgody na zatrudnienie w Urzędzie Skarbowym w K., nie zaś na wyrażenie zgody na sprawowanie funkcji oskarżyciela skarbowego jak uznał organ I instancji i utrzymał w mocy organ II instancji; - pomówienie o stronniczość czyli zarzucenie skarżącej naruszenie przepisów ustawy o służbie cywilnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca za niedopuszczalne uznała wydanie decyzji uznaniowych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego na etapie sprawy przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Podkreśliła, że organy oparły się na przypuszczeniach i ogólnikach, nie dokonały oceny faktów, w tym przedmiotu pracy, czy skarżąca posiada uprawnienia decyzyjne, czy też jest to stanowisko podległe. Zaniechanie to uniemożliwiało wskazanie, które działania podejmowane w ramach obowiązków uchybiałyby powadze zawodu notariusza albo naruszały inne wymogi stawiane przez prawo. Nadto, organy przypisały skarżącej wykonywanie czynności, które nie mieszczą się w jej zakresie obowiązków. W tym stanie rzeczy organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. 6. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Dokonując oceny zasadności skargi Pani M. M. na uchwałę Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z [...] marca 2014 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, w zakresie wskazanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. 2. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 3. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 4. Podstawę materialnoprawną wydanych uchwał stanowiły przepisy art. 19 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.). Należy wskazać, że w sprawach, w których uchwały organów samorządu notarialnego zapadają w sprawach indywidualnych są one decyzjami administracyjnymi, a postępowanie musi odpowiadać zasadom k.p.a. Sąd administracyjny, kontrolując uznaniową decyzję administracyjną bada jej zgodność z prawem a nie celowość, a kontrola decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Oceniając w tej sposób zaskarżoną uchwałę Sąd ustalił, że w sprawie niniejszej dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, bowiem z art. 19 § 3 ustawy - Prawo o notariacie wynika, że Rada Izby rozstrzyga "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcie nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu, co przez art. 78 ww. ustawy znajduje zastosowanie do aplikantów notarialnych. Takie sformułowanie oznacza, że zgoda bądź odmowa zgody zależy od uznania organu. To uznanie w żadnym razie nie może oznaczać dowolności. Organ, opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustala istnienie okoliczności pozwalających na określenie "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcie nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu" a następnie zważywszy te ustalenia podejmuje decyzję i uznaje, że należy zgody udzielić bądź odmówić, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów, a jedynie określenie ich skutku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Wyd. C. H. Beck Warszawa 2003, s. 486). 5. W sprawie niniejszej, dotyczącej zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez aplikanta notarialnego, obowiązkiem Rady Izby było przeprowadzenie postępowania dowodowego co do zasadności wniosku, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a., nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. 6. Jak wynika z akt sprawy wydania uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. przez Radę Izby Notarialnej w L. nie poprzedzało odpowiednie postępowanie dowodowe, które mogłoby wyjaśnić czy dodatkowe zatrudnienie wnioskodawcy jako oskarżyciela skarbowego przeszkadza w pełnieniu obowiązków aplikanta notarialnego albo uchybia powadze tego stanowiska. Organ II instancji skupił się natomiast na analizie kwestii konfliktu interesów z uwagi na podkreślany przez Skarżącą fakt, że jest ona zatrudniona w Urzędzie Skarbowym w K., a kancelaria gdzie odbywa aplikację podlega miejscowo Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O. Z poglądami wyrażonym przez Krajową Radę Notarialną i jej uchwałą nie sposób jest się zgodzić. Został on bowiem wyrażony bez dokładnej analizy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych, a więc choćby jaka jest pozycja oskarżyciela skarbowego (pracownika Urzędu Skarbowego), jak wygląda obowiązek zachowania tajemnicy przez pracowników organów skarbowych oraz w jakich warunkach mogą podejmować dodatkowe zatrudnienie bądź zajęcie. Organy obydwu instancji nie zajęły się natomiast oceną wyjaśnień skarżącej pod kątem faktycznej możliwości pogodzenia obowiązków jako aplikanta notarialnego z wykonywaną pracą w charakterze oskarżyciela skarbowego w urzędzie skarbowym, jak również nie zbadały pozostałej przesłanki, tj. czy dodatkowe zajęcie skarżącej może uchybiać powadze stanowiska aplikanta. Skład orzekający podziela poglądy sądów administracyjnych, z których wynika, że decyzje tego typu jak odmowa udzielenia zgody na zarobkowanie wymaga ważkich argumentów, a decyzja nie może być podejmowana pochopnie ani rutynowo. O dopuszczalności odmowy udzielenia zgody można mówić tylko wtedy, kiedy organ wyraźnie ustali istnienie wyżej kolizji z wykonywaniem zawodu notariusza. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., VI SA/Wa 2315/12, oraz orzeczeniu NSA z dnia 11 września 2012 r., II GSK 1089/11 (wyroki dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto NSA w ww. orzeczeniu wyraźnie wskazuje, że aby decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na dodatkowe zatrudnienie nie była dotknięta dowolnością, nie wystarczy samo stwierdzenie, że występuje kolizja między dodatkowym zatrudnieniem a obowiązkami notariusza lub powagą zawodu notariusza. Organ musi szczegółowo uzasadnić, na czym kolizja polega. Należy mieć na względzie, że decyzja dotycząca niedopuszczalności dodatkowego zatrudnienia bywa dla strony decyzją dotyczącą podstaw jej bytu i musi być przez organy samorządu podejmowana z niezwykłą wnikliwością i rozwagą, po starannie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, umożliwiającym stronie przedstawienie wszystkich swoich argumentów. W rozstrzyganej sprawie w organach obu instancji zabrakło szczegółowych rozważań, w tym porównania zakresu obowiązków pracownika urzędu skarbowego zatrudnionego w charakterze oskarżyciela skarbowego i aplikanta notarialnego. 8. Ponadto należy pamiętać, że oprócz aplikacji "etatowej", w czasie której aplikant jest zatrudniony u swojego patrona, dopuszczona jest forma aplikacji pozaetatowej, w czasie której aplikant odbywa aplikację tylko przez 1 dzień w tygodniu i nie jest zatrudniony u swego patrona. Za odbywanie aplikacji w obydwu formach aplikant ponosi opłaty. Jest oczywiste, że aplikant "pozaetatowy", który nie pracuje u swego patrona, musi podjąć zatrudnienie gdzie indziej. Odmowa zgody na zatrudnienie godzi w podstawy jego bytu i tym samym podważa możliwość realizowania aplikacji notarialnej w formie pozaetatowej, dopuszczonej przez prawodawcę. Orzekając w przedmiocie zgody na zatrudnienie aplikanta "pozaetatowego" organy samorządu muszą uwzględniać wskazane wyżej okoliczności i niezwykle ściśle interpretować przesłanki negatywne zgody, gdyż istota aplikacji "pozaetatowej" polega na tym właśnie, że aplikanci uczą się i przygotowują do zawodu notariusza pracując poza tym zawodem. 9. W ocenie składu orzekającego w czasach wysokiego bezrobocia, masowej emigracji za pracę, w szczególności wśród ludzi młodych, odmowa udzielenia obywatelowi zgody na zarobkowanie wymaga ważkich argumentów, a decyzja nie może być podejmowana pochopnie ani rutynowo. Tymczasem skarżone uchwały wydają się być zupełnie pozbawione elementu indywidualnego, uwzględniającego sytuację życiową skarżącej i analizującą charakter jej obowiązków zawodowych, które taką odmowę by uzasadniały. Skarżąca wyraźnie wskazuje, że praca w urzędzie jest jedynym źródłem utrzymania jej i jej małoletniej córki. Podnosi, że: "Mam 34 lata, jestem matką samotnie wychowującą małoletnią córkę, którą mam na utrzymaniu i sama muszę zapewnić środki finansowe do codziennej egzystencji. Jestem jedynym żywicielem swojej rodziny. Nie mam żadnej innej pomocy finansowej, nie ma osób które mogłyby mnie wesprzeć ekonomicznie, zapewniając nam obu utrzymanie. Pozbawienie mnie możliwości zarobkowania pozbawia mnie możliwości odbywania aplikacji w formie pozaetatowej, którą dopuścił prawodawca". 10. Mając więc na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. W tym stanie rzeczy, skoro obie uchwały zapadły z uchybieniem art. 7, 8, 77, 80 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.