VI SA/Wa 193/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu 20 kwietnia 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego stwierdzili zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. Nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz protokół nr [...] . Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 25 kwietnia oraz 7 i 16 maja 2017 r., potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są protokoły, karty kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Organ zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 r. wszczął wobec M. N. postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu 23 maja 2017 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo, w którym strona poinformowała o zdemontowaniu reklamy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezydent [...] wymierzył M. N. karę pieniężną w wysokości 6.682,20 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach od 4 kwietnia 2017 r. do 16 maja 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 4,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1440 ze zm.), dalej "u.d.p.", uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że w sprawie przedmiotowej reklamy toczyło się już postępowanie administracyjne i w dniu [...] czerwca 2017 r. wydano decyzję nakładającą karę za okres od 9 stycznia do 3 kwietnia 2017 r. Po tym okresie reklama nadal pozostawała w pasie drogowym. W dniu 27 lipca 2017 r. M. N. wniosła odwołanie od ww. decyzji. W treści odwołania podniosła, że reklama została przestawiona bez jej wiedzy przez firmę wykonującą remont sieci ciepłowniczej oraz że podczas wszystkich kontroli pasa drogowego nie otrzymała żadnych informacji o niewłaściwym umieszczeniu reklamy, mimo iż przedmiotowa reklama znajdowała się w odległości 20 m od firmy H. i że po powzięciu informacji o niewłaściwym ustawieniu reklamy, natychmiast ją zdemontowała. Dodatkowo skarżąca wskazała na swoją trudną sytuacje rodzinną i materialną. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., którą wymierzono M. N. karę pieniężną w wysokości 6.682,20 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach od 4 kwietnia 2017 r. do 16 maja 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 4,20m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Na podstawie zaś art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie, o którym jest mowa w ust. 1, dotyczy umieszczenia w pasie drogowym reklam. W myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 nr pasa drogowego. Z kolei z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Następnie organ wskazał, że z dokumentacji fotograficznej (płytka CD), protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., mapy z ewidencji dróg i obiektów mostowych, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, niezbicie wynika, że w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. Nr [...] w dniach 4 kwietnia 2017 r. - 16 maja 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi były umieszczone w nim cztery reklamy o łącznej powierzchni 4,20 m2. W stosunku do skarżącej wydano już wcześniej decyzję o nałożeniu kary z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] za okres od dnia 9 stycznia 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r. Ww. dowody wykazują ciągłość tego zajęcia trwającą także po dniu 3 kwietnia 2017 r. Świadczy to o tym, że reklama była posadowiona w identycznym miejscu przez cały sporny okres. Poza tym skarżąca nie kwestionowała, że jest właścicielem reklamy. Reklama była ustawiona w pasie drogowym, w jego granicach co wyraźnie wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy. Kolegium podniosło, iż już sam protokół z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdza zajęcie pasa. Potwierdza to też dokumentacja fotograficzna na płytce CD. Nadto, odwołująca się, poza samym twierdzeniem, nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby kiedy reklama została rzekomo przesunięta przez firmę wykonującą remont sieci ciepłowniczej, w jakim okresie trwały te prace. W tych więc okolicznościach, zdaniem SKO, organ I instancji miał podstawy do ustalenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie SKO, organ instancji nie dopuścił się przy tym naruszenia przepisów prawa, prawidłowo bowiem ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr XXXI/666/204 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. M. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi niewłaściwe zbadanie sprawy i pominięcie bardzo istotnej kwestii, a mianowicie faktu braku informacji o toczącej się sprawie i zbieranej dokumentacji. Podkreśliła, że na reklamie umieszczony był numer telefonu do jej firmy. Wskazała, że kiedy pracownik ZDM zadzwonił do niej na numer telefonu umieszczony na reklamie i poinformował o tym, iż reklama zajmuje pas drogowy - reklama została niezwłocznie usunięta. Nie zgadza się także z ustaleniem, że umieściła w pasie drogowym 4 reklamy o łącznej powierzchni 4,2 m2. W związku z tym, że nie została poinformowana o nieprawidlowym ustawieniu reklamy wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. Sąd odnotował w protokole, że jest mu znany z urzędu wyrok z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie VI SA/Wa 1233/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek inne warunki nałożenia kary. Istotne zaś w sprawie okoliczności powinny być ustalone przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem podmiotem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08). Organy prawidłowo ustaliły w tej sprawie, że to skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że do umieszczenia reklamy w pasie drogowym doszło bez jej wiedzy i zgody podczas remontu tegoż pasa nie mogą odnieść żadnego skutku w sprawie. Po pierwsze nie zostały w żaden sposób wykazane, po drugie skarżąca musiała mieć świadomość przesunięcia reklamy - o ile faktycznie do takiego przesunięcia doszło - bo jak wynika z jej pism, jak i wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. reklama była widoczna z miejsca prowadzenia działalności przez skarżącą. Zmiana miejsca usytuowania reklamy nie wywołała zatem żadnej reakcji skarżącej np. poprzez sprawdzenie, czy reklama może znajdować się w nowym miejscu. Kolejną kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy faktycznie zajęty został pas drogowy drogi publicznej oraz w jakim okresie. W ocenie Sądu w sprawie wykazane zostały także i powyższe okoliczności. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody z akt sprawy, jak wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz pomiar sytuacyjny reklamy. Na podstawie ww. dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa obiektu skarżącej. Ww. dowody znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca nie podnosiła w stosunku do nich żadnych zastrzeżeń. Stąd Sąd uznaje, że wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego przez skarżącą został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołu kontroli pasa drogowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., karty kontroli zajęcia pasa drogowego w dniach 25 kwietnia 2017 r., 7 maja 2017 r., 16 maja 2017 r. i 23 maja 2017 r. Pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. (tj. 4 kwietnia - 16 maja 2017 r.), wyznacza następny dzień po upływie okresu, którego dotyczy decyzja SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (tj. 9 styczniu do 3 kwietnia 2017 r.) poddana kontroli Sądu w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., VI SA/Wa 1233/18. Koniec okresu, za który naliczono skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Nie można zarzucać braku logiki w rozumowaniu organu, który twierdzi, że z powyższych dowodów wynika, że strona nieprzerwanie we wskazanym w zaskarżanej decyzji okresie zajmowała pas drogowy. Udokumentowanie bowiem, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Powierzchnia reklamy wynika z dokumentu pt. Pomiar sytuacyjny reklamy stojącej w rejonie zjazdu na posesję [...] w [...] . Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, istotne w sprawie okoliczności zostały przez organy wykazane. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej o zwlekaniu przez organ ze wszczęciem postępowania w sprawie, tj. - jak należy rozumieć - po upływie dopiero pewnego czasu od powzięcia przez organ wiadomości o nielegalnym zajmowaniu pasa drogowego - to wskazać należy, że nie ma ona wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Po pierwsze - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie ma takiego przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić przy tym należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 2078/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2553/16). Po drugie, w ww. kontekście w niniejszej sprawie ma znaczenie fakt, że co do spornej reklamy toczyło się wcześniej postępowanie dotyczące innego okresu zajęcia, tj. od dnia 9 stycznia do 3 kwietnia 2017 r. W tamtej sprawie zakończonej wyrokiem z 7 listopada 2018 r., postępowanie wszczęto w dniu 23 marca 2017 r., czyli od tego czasu skarżąca miała już świadomość - a przynajmniej powinna była mieć - nielegalnego zajmowania pasa drogowego. Data ta wyprzedza okres, za który nałożono karę w kontrolowanym postępowaniu. Przypomnieć należy, że reklama skarżącej została usunięta dopiero w dniu 23 maja 2017 r. Tak więc w tym postępowaniu skarżąca była poinformowana o nielegalnym zajęciu jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, co nastąpiło pismem z dnia [...]8 maja 2017 r. (doręczonym w dniu 9 maja 2017 r.), a i tak usunięcie reklamy nie nastąpiło niezwłocznie od tej daty tylko po ok. 2 tygodniach. Tak więc o długim okresie naliczania kary nie zdecydowała opieszałość organu, ale zaniechanie samej skarżącej. Kontynuując podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (tak: np. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13, wyrok z 14 października 2016 r., II GSK 773/15, wyrok z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2553/16). W niniejszej sprawie okoliczności warunkujące nałożenie na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi są bezsporne i zostały ustalone bez naruszenia prawa. Faktycznie, w uzasadnieniu decyzji SKO w [...] nieprawidłowo wskazano, że skarżąca umieściła w pasie drogowym 4 reklamy. Niemniej w sentencji tej decyzji mówi się o umieszczeniu w pasie drogowym reklamy o powierzchni 4,20 m2, co jest zgodne z ustaleniami organu I instancji mającymi oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a mianowicie, że w tej sprawie chodzi o jedną reklamę o ww. powierzchni zajęcia pasa drogowego. Reasumując, organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie obiektu bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie doszło w sprawie do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.