VI SA/Wa 1931/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej LWITD) z dnia [...] października 2008 r. nakładającą na K. K. (dalej skarżący) karę pieniężną w łącznej wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji Powyższe decyzje zostały wydane w wyniku kontroli, w dniu 29 lipca 2007 r., w miejscowości G. pojazdu marki [...] nr rejestr. [...] oznakowanego jako TAXI, należącego do strony skarżącej. Na bocznych drzwiach pojazd był oznaczony numerem - [...]. W dowodzie kontrolowanego pojazdu nieodnotowany został napis TAXI. Skarżący okazał do kontroli licencję nr [...] z terminem ważności do 4 maja 2018 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w której wymieniony był pojazd o nr rej. [...] (a nie pojazd kontrolowany o nr rej. [...]). Organy wskazały w szczególności, że stosownie do przepisów art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. Licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar. Skutkiem nieposiadania przez skarżącego wymaganej licencji na kontrolowany pojazd doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15000 zł; lp. 1.3. załącznika przewiduje karę 3000 zł za wykonywanie przejazdu w ramach transportu drogowego taksówką bez posiadania wymaganej licencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. Uzasadnienie skargi wskazuje, iż zarzuca ona zaskarżonej decyzji naruszenie z art. 92 ust.1 i 4 utd w zw. z lp. 1.3. załącznika do ustawy. W ocenie skarżącego decyzje zostały oparte na błędnym przekonaniu, iż wykonuje on transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Tymczasem miał i ma ważną licencję do dnia 4 maja 2018 r. Brak wpisu aktualnego numeru rejestracyjnego pojazdu nie jest równoznaczny z brakiem licencji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Zdaniem organu zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała transport drogowy taksówką, a w okazanej licencji wpisany był inny pojazd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, wg stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skargę, analizowaną w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Nie jest przedmiotem sporu ustalony przez organy wydające decyzje stan faktyczny sprawy. Jednak – zdaniem Sądu – został on błędnie oceniony w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W dacie kontroli pojazdu nr rejestr. [...], skarżący okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego udzieloną mu [...] maja 2003r. z terminem ważności do 4 maja 2018 r. na poprzedni pojazd nr rejestr. [...]. Według jego oświadczenia, pojazd, na który wydana została licencja sprzedał w marcu 2007 r. Nie wystąpił o licencję na nowo zakupiony pojazd. Był przekonany, iż licencja jest ważna. Przez przeoczenie natomiast nie dokonał wpisu w dowodzie rejestracyjnym napisu TAXI. W dacie kontroli nie dysponował więc licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany aktualnie pojazd nr rejestr. [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Nie oznacza to jednak, zdaniem sądu, że skarżący skutkiem zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny, wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji – jak przyjęto w sprawie – skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] maja 2003 r. z terminem ważności do 4 maja 2018 r. (czyli na 15 lat). Nieodnotowania w niej, w drodze zmiany treści numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie licencji, tylko dotyczy jej treści, która z powodu niewystąpienia przedsiębiorcy z odpowiednim wnioskiem nie uległa zmianie, mimo że na skutek używania przezeń innego pojazdu, niż wymieniony w licencji, doszło do zmiany danych objętych wpisem. Jednakże zaniechanie przedsiębiorcy w tym względzie należy łączyć – w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym – z rygorem cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, a nie z wymierzeniem kary za brak licencji (to jest, jak stanowi przepis lp. 1.3. załącznika do ustawy, za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji). Udzielona przewoźnikowi licencja funkcjonuje bowiem nadal w obrocie prawnym (z niczego nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego eliminowana), tyle tylko, że na skutek tego zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji w sytuacji, gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem. Jednak samo naruszenie warunków licencji nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji (tu niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści), ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna. Do powyższych wniosków uprawniają wyniki analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należy rozpatrywać. I tak stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz w art. 39 a ust. 1 ustawy (m.in. przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany). W art. 6 ust. 4 ustawy stwierdza się natomiast, że przedmiotowa licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym według art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca; przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy nie jest właścicielem pojazdu – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. art. 14 ust. 2 ustawy nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę/przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką – na co udzielono mu licencji, czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Zdaniem Sądu zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności, podobnie jak brak wpisu w dowodzie rejestracyjnym o tym, że pojazd jest pojazdem TAXI. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy, a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu), czy tez zaznaczenia w dowodzie rejestracyjnym charakteru pojazdu. Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie ww. przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który niezgłoszenie danych z art. 8 ustawy, w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 ustawy, obwarował sankcją cofnięcia licencji. W szczególności przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska tych organów sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną – stosownie do okoliczności – licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako wykonywania tego transportu bez licencji. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje (organ nałożył w sprawie karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji), jest to przepis w tym zakresie bezprzedmiotowy, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie – nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie). Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy/przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko, że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (tu używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z lp. 1.3. załącznika, gdyż w myśl powyższych wywodów tej akurat sankcji nie można odnieść do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego. Przede wszystkim stosowne do art. 87 ust. 4 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Konieczność wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji w przypadku zmiany pojazdu umieszczonego w treści licencji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenie, że taka zmiana dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej, nie oznacza, że przed dokonaniem tej zmiany przedsiębiorca, wykonujący transport drogowy taksówką na podstawie niezmienionej jeszcze treści licencji w zakresie danych dotyczących faktycznie używanego w tym transporcie pojazdu, naruszył przepis art. 92 ust. 1 w zw. z Lp. 1.3. załącznika, czyli wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku aktualizacji, jeśli nie utraciła ona ważności na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czy też nie została cofnięta na podstawie art. 15 tej ustawy (por. też wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. wydany w sprawie II GSK 13/08). Reasumując, posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być przyczyną cofnięcia licencji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nakładającą karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, uznając to rozstrzygnięcie za wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego. O niepodleganiu wykonaniu decyzji wymienionych w punkcie 1 sentencji wyroku w uchylonej części, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.