VI SA/Wa 1934/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty wpisowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że uchwała, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie na rzecz skarżącego P. S. kwotę 170 (sto siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1934/09 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła P. S. wpisu na listę radców prawnych. W związku z odmową wpisu na listę radców prawnych P. S. pismem złożonym w dniu [...] marca 2009 r. zażądał zwrotu kwoty 4250 zł uiszczonej tytułem wpisu na listę radców prawnych, jednocześnie domagając się zwrotu dokumentów stanowiących załączniki do wniosku o wpis. W odpowiedzi Skarbnik Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyjaśniła, powołując się na § 1 Uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie wysokości opłat związanych z wpisem na listę radców prawnych lub listę aplikantów radcowskich, iż brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty, gdyż uiszczona przez P. S. opłata była opłatą w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych, a nie opłatą tytułem wpisu na tę listę. Wysokość opłaty została określona jako wielokrotność składki członkowskiej obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Przedmiotowa uchwała nie zawiera uregulowań dających podstawę do zwrotu wniesionej opłaty. W załączeniu przesłano dokumenty załączone do wniosku przez P. S. Na wymienione pismo P. S., na podstawie art. 264 § 2 k.p.a. złożył w dniu [...] maja 2009 r. zażalenie wnosząc o zmianę, jak określił "zaskarżonego postanowienia" i orzeczenie o zwrocie wpłaconej kwoty. Skarżący podnosił, że w uchwale odmawiającej wpisu na listę radców prawnych nie było informacji co do ewentualnych kosztów postępowania, a w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej został poinformowany, iż w przypadku odmowy wpisu uiszczona kwota zostanie zwrócona. Zdaniem skarżącego opłata, którą uiścił była opłatą za wpis na listę radców prawnych, a nie opłatą za postępowanie administracyjne, jako że jej wysokości nie uzasadniają koszty tego postępowania. Przywołał informację ze strony internetowej OIRP w [...], w której ta rada podała, że z wnioskiem należy przedłożyć dowód opłaty za wpis. W ocenie skarżącego o ile sam zwrot wniesionej opłaty jest czynnością materialno-techniczną to już odmowa zwrotu tej opłaty taką czynnością nie jest. Dlatego zdaniem P. S. pismo Skarbnika Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. należało potraktować jako rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu do organu wyższej instancji. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Krajowa Rada Radców Prawnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), uznając pismo, jak określiła, Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. za decyzję, utrzymała tę decyzję w mocy. Wymienione pismo było zdaniem organu odwoławczego decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., aczkolwiek ułomną. Posiada minimalne elementy decyzji, jak: oznaczenie organu, oznaczenie strony, przedmiot żądania, rozstrzygnięcie i podpis organu. Stosownie zatem do art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych rozpatrywanie odwołań od uchwał rady okręgowej izby radców prawnych należy do właściwości Krajowej Rady Radców Prawnych, za wyjątkiem spraw, w których organem odwoławczym jest Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (art. art. 28 ust. 5, 29(1), 32 ust. 2, 33 ust. 7 i 37 ust. 3), a podanie o zwrot opłaty, rozstrzygnięte przedmiotowym pismem, będącym w istocie decyzją administracyjną nie należy do kręgu spraw wymienionych. Z tych względów Krajowa Rada Radców Prawnych uznała się za właściwą w przedmiotowej sprawie. Zdaniem KRRP opłata wniesiona przez skarżącego jest opłatą związaną z decyzją w sprawie wpisu podlegającą wniesieniu wraz z wnioskiem o wpis. W postępowaniu wpisowym właściwa Rada OIRP przeprowadza szereg czynności o charakterze rozpoznawczo – orzekającym co wiąże się z tym, że wynik tego postępowania nie jest jednoznaczny w dacie złożenia wniosku. Zatem gdyby opłata wpisowa miała być jedynie za dokonanie wpisu, treść art. 60 pkt 11 ustawy powinien na to jednoznacznie wskazywać. Opłata administracyjna, składana przy wniosku, nie ma charakteru świadczenia cywilnoprawnego, którego zwrotu można dochodzić w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Jest to opłata o charakterze techniczno – administracyjnym będąca bezzwrotnym przychodem samorządu, przeznaczonym na pokrycie kosztów technicznych i administracyjnych postępowania wpisowego. Opłata ta nie ma żadnego związku z pozytywnym załatwieniem wniosku o wpis i jest opłatą o charakterze administracyjnym, manipulacyjnym stanowiąc ekwiwalent zwrotu kosztów postępowania takich jak: koszty pracy biura rady, pracy zespołu kwalifikacyjnego, koszty korespondencji czy ewentualne koszty postępowania odwoławczego. Z tego punktu widzenia opłata wpisowa nie różni się w istocie od opłaty skarbowej. Zdaniem organu odwoławczego ustawa mówiąc o "opłacie związanej z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych" faktycznie odnosi się do "decyzji w sprawie wpisu na listę radców prawnych", a więc opłata jest pobierana niezależnie od wyniku postępowania wpisowego. W ocenie KRRP odmienne stanowisko prowadziłoby do, nie znajdującego uzasadnienia w przepisach stwierdzenia, że opłata wpisowa przysługuje samorządowi zawodowemu jedynie w przypadku pozytywnego załatwienia wniosku o wpis na listę radców prawnych. Także fakt umorzenia postępowania na wniosek zainteresowanego nie uzasadniał żądania zwrotu wniesionej opłaty. Od wymienionej uchwały P. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze ponownie powołano się na informację uzyskaną podczas rozmowy kwalifikacyjnej, w której stwierdzono, że w przypadku podjęcia uchwały negatywnej skarżący otrzyma zwrot wniesionej opłaty. Skarżący zwrócił także uwagę na informację ze strony internetowej Rady OIRP w [...], która jego zdaniem jednoznacznie stwierdzała, że wniesiona przez niego opłata to opłata za wpis na listę radców prawnych. Nadto podkreślał, że ta sama opłata w izbie [...] była niższa od uiszczonej przez niego w izbie [...], gdyż wynosiła 3150 zł. Skarżący ponownie podkreślał, że opłata uiszczona przez niego w kwocie 4250 zł przewyższa rzeczywiste koszty postępowania, których rada nie wykazała nie podając również według jakich kryteriów koszty te ustaliła. Odnosząc się do argumentu organu odwoławczego co do analogii opłaty wpisowej z opłatą skarbową skarżący zwrócił uwagę na przepisy ustawy o opłacie skarbowej o możliwości zwrotu tej opłaty na wniosek zainteresowanego w przypadku nie wydania żądanego zaświadczenia lub zezwolenia, lub nie wykonania określonej czynności. Wskazując na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie III ZS 2/05 oraz orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawach 27/76 i 26/75 skarżący stwierdzał, że wniesiona przez niego opłata powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom poniesionym w postępowaniu o wpis, gdyż kształtowana w oderwaniu od poniesionych kosztów jest nieuczciwa. Podkreślał również, że opłaty wnoszone przez aplikantów radcowskich za wpis na listę radców prawnych są o połowę niższe od opłat wnoszonych przez inne osoby. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Jako podstawę kompetencyjną w zaskarżonej uchwale Krajowa Rada Radców Prawnych wskazała art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, według którego do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r., wyjaśniające, iż zgodnie z uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie: wysokości opłat związanych z wpisem na listę radców prawnych lub listę aplikantów radcowskich, skarżącemu nie przysługuje zwrot wniesionej opłaty, nie jest uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. W myśl bowiem art. 45 ustawy o radcach prawnych organy samorządu podejmują uchwały w obecności co najmniej połowy członków danego organu. Natomiast wymienione pismo zostało sporządzone wyłącznie przez Skarbnika Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] i brak jest jakichkolwiek dokumentów stwierdzających, by była to uchwała podjęta przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Organ odwoławczy uznał to pismo za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wydaną przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w [...]. W przepisach ustawy o radcach prawnych zostały określone organy kompetencyjne, którymi zgodnie z art. 42 ust. 1 są: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna i okręgowy sąd dyscyplinarny. Do żadnych z tych organów ustawa nie zalicza skarbnika rady okręgowej izby radców prawnych nie statuując go, jako organu samorządu zawodowego uprawnionego do podejmowania uchwał lub wydawania decyzji administracyjnych. Krajowa Rada Radców Prawnych nie mogła zatem uznać również pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzje administracyjne wydają organ administracji publicznej, które art. 5 § 2 pkt 3 rozumie jako ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 – inne organy państwowe lub podmioty uprawnione do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Z wymienionych wyżej organów samorządu zawodowego radców prawnych organem tej korporacji, rozumianym jako organ administracji publicznej, jest rada okręgowej izby radców prawnych, kierująca działalnością izby radców prawnych - art. 52 ust. 1 ustawy o radcach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie II GSK 367/06). Organem wykonawczym rady okręgowej izby radców prawnych jest jej prezydium. W myśl art. 52 ust. 2 ustawy w skład prezydium okręgowej izby radców prawnych wchodzą: dziekan, wicedziekani, sekretarz, skarbnik i członkowie rady. Z powyższych przepisów także nie można wyprowadzić wniosku sprowadzającego się do stwierdzenia, że samodzielne działanie skarbnika rady jest działaniem rady okręgowej izby radców prawnych lub działaniem jej prezydium. W tych okolicznościach Krajowa Rada Radców Prawnych podjęła zaskarżoną uchwałę z rażącym naruszeniem prawa. Dokonała bowiem rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przy faktycznym braku rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji przez uprawniony do tego organ samorządu zawodowego co spełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa, tj. wskazanych wyżej przepisów art. 42 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 45 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że wyjaśnienie Skarbnika Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. stanowiło uchwałę tej rady lub jej decyzję administracyjną. Z uwagi na wystąpienie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd nie zajmował się kwestią zasadności odmowy zwrotu opłaty wniesionej przez skarżącego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.