VI SA/Wa 1934/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Pan G. D. wnioskiem z dnia 1 czerwca 2018 r., wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych, w kwestii czy przedmiotowa decyzja jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń..." Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, ze względu na tryb art. 113 § 2 K.p.a., odmówiła wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu uprawnień budowlanych poprzez rozstrzygnięcie czy przedmiotowa decyzja jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń..." G. D., w dniu [...] lipca 2018 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w którym nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, a ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy łącznie z opinią Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...]OIIB z dnia [...] czerwca 2018 r" znak: [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. znak: [...] utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy podał, że G. D. posiada decyzję o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r, wydaną na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8.poz. 46 z póżn. zm.). Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja uprawnia stronę do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności wodno-melioracyjnej. W szczególności strona została upoważniona do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego z zakresu budowli melioracji wodnych i ujęć wód. Krajowa Komisja Kwalifikacyjne podkreśliła, że jak wynika z akt sprawy, strona żąda wyjaśnienia wątpliwości co do treści posiadanej decyzji poprzez rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa decyzja jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń..." Organ wskazał, że należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zakres i charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 113 §2 K.p.a. Punktem odniesienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości i treść wniosku strony. Zdaniem organu w ramach zastosowania art. 113 § 2 K.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawy wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji zawierać powinna sama decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. VI SA/Wa 1388/05). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). Organ podał, że jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. "w postępowaniu opartym na art. 113 § 2 K.p.a. nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków. Ustalenia te zostały dokonane w decyzji, której rozumienie organ wyjaśnia, a w postępowaniu o wyjaśnienie jej treści organ administracji nie przeprowadza postępowania dowodowego ani nie gromadzi dodatkowych materiałów" koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia1' (wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 1388/05). Zainteresowany wniósł o wyjaśnienie wątpliwości poprzez rozstrzygnięcie, czy posiadana decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych z dnia [...] stycznia 1994 r. jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń..." Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez Pana G. D., wiąże się z rozstrzygnięciem odrębnej kwestii prawnej. Wyjaśnienie wątpliwości strony co do zakresu posiadanej decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych musiałoby bowiem nastąpić w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie - Dz, U. z 2014 r., poz. 1278). W tych okolicznościach organ administracji badając wskazaną przez stronę kwestię wykroczyłby poza zakres przedmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Stwierdzono, że wniosek strony daleko wykracza poza treść decyzji, na podstawie której wnioskodawca wykonuje samodzielną funkcję techniczną, a tym samym nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w konkretnej decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też, udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 844/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/08). Wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśniane w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ I instancji powinien w formie zwykłej korespondencji zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 753/08). Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa może w formie zwykłej korespondencji wyjaśnić stronie kwestię czy przedmiotowa decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] stycznia 1994r, jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń..." Organ wskazał, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] odpowiadając na wniosek strony z dnia [...] czerwca 2018 r. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. W zakończeniu uzasadnienia postanowienia Krajowa Komisja wskazała, że [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa słusznie odmówiła wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 K.p.a. wątpliwości wskazanych we wniosku z dnia z [...] czerwca 2018 r., co do treści przedmiotowej decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych z dnia [...] stycznia 1994 r, w przeciwnym wypadku, doszłoby do naruszenia art. 113 § 2 K.p.a. Na powyższe postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. G. D. (dalej skarżący) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1/ § 5 ust.l, § 7 t § 13 ustl pkt.5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w związku z art.91 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne - poprzez przyjęcie i interpretację, cyt.: , ... o zaliczeniu obiektów budowlanych urządzeń melioracji wodnych do specjalności wodnomelioracyjnej, a nie do specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie budowli hydrotechnicznych rozstrzyga przeznaczenie i funkcja obiektu budowlanego, albowiem w obowiązujących w dniu uzyskania przez skarżącego uprawnień budowlanych przepisach prawa podział taki nie istniał, a który to podział dokonany przez KKK [...] bez wskazania podstawy prawnej w przesłanej skarżącemu opinii, stanowi naruszenie praw dobrze ( słusznie ) nabytych osoby skarżącego, ograniczając zakres robót budowlanych, do kierowania którymi uprawniony był i jest skarżący; 2/ treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r. nr [...] poprzez przyjęcie i interpretację, cyt.:, ... o zaliczeniu obiektów budowlanych urządzeń melioracji wodnych do specjalności wodnomelioracyjnej a nie do specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie budowli hydrotechnicznych rozstrzyga przeznaczenie i funkcja obiektu budowlanego", co w świetle przepisów Prawa wodnego ( i wyszczególnionego w art.91 katalogu urządzeń / budowli / melioracji podstawowych ) pozbawia skarżącego praktycznie od dnia uzyskania uprawnień budowlanych prawa do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej określonej właśnie decyzją Nr [...] ( naruszenie praw dobrze nabytych ), albowiem z treści decyzji wynika jednoznacznie, iż skarżący upoważniony był m.in. do kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych, bez przyjętego przez KKK [...], podziału na przeznaczenie i funkcję obiektu budowlanego; 3/ art.113 § 2 k.p.a., w zw. z § 5 ust. 1, § 7 1 § 13 ustl pkt.3 lit.d Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w zw. z art.91 ustawy z dnia 20 października 1974 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (pominięcie - bezczynności organu w tym zakresie) polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2018r. i pominięcie okoliczności i faktów, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, iż zakres uprawnień wodno-melioracyjnych jest - ze względu na identyczność rozwiązań konstrukcyjnych urządzeń ( budowli) melioracji wodnych podstawowych z rozwiązaniami konstrukcyjnymi urządzeń budowlanych ( hydrotechnicznych ) - tożsamy ( równoważny ) z uprawnieniami konstrukcyjno-inżynieryjnymi w zakresie budowli hydrotechnicznych, a które to pominięcie i brak analizy przez KKK [...] obowiązującego w dniu uzyskania przez skarżącego uprawnień budowlanych przepisu, powoduje naruszenie praw dobrze nabytych skarżącego, dyskryminując go m.in. na rynku świadczenia pracy czy usług; 4/ art.113 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2018r, znak [...] dotyczącego odmowy wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r, nr [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osoby odwołującego się - skutkujące docelowo pozostawieniem przez KKK [...] prawa do weryfikacji i oceny zakresu uprawnień budowlanych posiadanych przez skarżącego, pod kątem konkretnych inwestycji, organom administracji budowlanej, co stwarza niedopuszczalny precedens prawny, według którego to nie organ właściwy w postaci właśnie KKK [...], a urzędnik szczebla powiatowego ( wojewódzkiego ) decydować będzie uznaniowo w przedmiocie zakresu praw słusznie nabytych osoby skarżącego. Stan taki doprowadzi do powstawania konfliktów w zakresie interpretacji przepisów, w których stroną i tak docelowo będzie KKK [...]. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie ( zmianę ) interpretacji uprawnień budowlanych dokonanej przez KKK [...] poprzez przyjęcie, iż wynikający z praw dobrze nabytych zakres robót, jakimi może kierować skarżący, określony w uprawnieniach wodno-melioracyjnych wydanych na podstawie przepisów § 13 ust. 1 pkt.5 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz.U. Nr 8, poz. 46 z póżn. zm. ) jest - ze względu na identyczność rozwiązań konstrukcyjnych urządzeń ( budowli ) melioracji wodnych podstawowych z rozwiązaniami konstrukcyjnymi budowli hydrotechnicznych - tożsamy ( równoważny ) z zakresem robót wynikającym z uprawnień konstrukcyjno- inżynieryjnych w zakresie budowli hydrotechnicznych ( § 13 ust.l pkt.3, lit.d ). W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem oba wydane w sprawie postanowienia organów administracji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przesłanek takich Sąd nie dopatrzył się zarówno w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, jak i z urzędu. Należy podkreślić, że w myśl art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a.. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić do zmiany treści tej decyzji. Zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie może zmieniać decyzji. W postępowaniu tym nie można także dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w konkretnej decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też, udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarżący występując z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie chciał uzyskać od organu swoiste "zaświadczenie", że przedmiotowa decyzja z 1994 roku jest "...odpowiednikiem aktualnie obowiązujących uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń..." W tej sytuacji organy administracji słusznie stwierdziły, że tryb działania przewidziany w art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć do tego typu interpretacji orzeczeń administracyjnych wydanych przed laty w zupełnie innym stanie prawnym i nadawania tym orzeczeniom zakresu, który nie był w nich zawarty. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, że skarżący nie przedstawił argumentów przemawiających za możliwością zastosowania w niniejszej sprawie art. 113 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest w pełni prawidłowe. Podejmując sporne rozstrzygnięcia organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa. Zdaniem Sądu, nie można organom odmówić respektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Z kolei uzasadnienie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.