VI SA/Wa 1938/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A. D. i A. D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych do dokumentacji projektowej oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku Minister Środowiska na podstawie 138 § 2 Kpa., po rozpoznaniu odwołania M. B., E. B., R. B. oraz B. B. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającą "Projekt robót geologicznych do dokumentacji projektowej na budowę i rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w m. [...] od km 1 + 225,00 do km 7 + 689,59 lokalizacja: województwo [...], powiat [...], gmina [...],[...]" W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister przestawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż zgodnie z art. 41 ust 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jeżeli liczba stron postępowania jest większa niż 20, organy administracji zawiadamiają o decyzjach i innych czynnościach w drodze obwieszczeń zamieszczanych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach tych organów oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przytoczona regulacja ma również zastosowanie do postępowań o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których stronami są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne (art. 80 ust 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Dokonując analizy akt sprawy Minister stwierdził, że strony niniejszego postępowania o wszelkich czynnościach podjętych przez Marszałka Województwa [...] (w tym o podjęciu zaskarżonej decyzji) powiadamiane były poprzez obwieszczenia zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Marszałkowskiego, oraz na tablicach ogłoszeń umieszczonych w siedzibach Gmin [...]i [...]. Obwieszczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji zostało dodatkowo zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] oraz Gminy [...]. Wskazał, iż nieruchomości na których zlokalizowane zostały zaprojektowane prace geologiczne zlokalizowane są w miejscowościach [...],[...],[...],[...] (położonych w obrębie Gminy [...]), oraz w miejscowościach [...],[...],[...] (obręb Gminy [...]) i stwierdził, że w ww. miejscowościach (będących w większości również miejscem zamieszkania stron postępowania) w żaden sposób (zwyczajowo w nich przyjęty) nie powiadamiano stron postępowania o poszczególnych czynnościach proceduralnych podejmowanych przez organ I instancji. Organ zgodził się z twierdzeniem odwołujących, iż ograniczenie się organów do wywieszenia obwieszczeń jedynie na tablicy ww. urzędów gmin z pominięciem miejscowości w których projektowana inwestycja została faktycznie zlokalizowana, nie wypełnia dyspozycji ww. art. 41 ust 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze co skutkuje pozbawieniem stron postępowania gwarantowanego w art. 10 § 1 k.p.a. prawa do czynnego w nim udziału. Okoliczność ta może mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Natomiast nieumieszczenie obwieszczeń Marszałka Województwa [...] w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] i [...] (pomimo stosownego zalecenia organu I instancji) nie stanowi naruszenia art. 41 ust 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze albowiem zamieszczenie ww. obwieszczeń wyłącznie w Biuletynie Informacji Publicznej organu prowadzącego postępowanie w ocenie Ministra należy uznać za wystarczające. Minister uznał także, że doszło do naruszenia art. 40 § 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, pełnomocnikowi zaś tylko, gdy strona takiego pełnomocnika ustanowiła. Wyjaśnił, że zakres upoważnienia udzielonego przez wnioskodawcę pracownikowi T. sp. z o.o. sp. k. ogranicza się wyłącznie do określonych czynności służących przede wszystkim skompletowaniu wniosku zatwierdzenie projektu prac geologicznych nie upoważnia natomiast w rozumieniu art. 33 kpa do reprezentowania przedsiębiorcy w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym. Tymczasem wszelkie pisma Marszałka Województwa [...] (w tym zawiadomienie o zakończeniu postępowania jak i zaskarżona decyzja) kierowane były wyłącznie do T. sp. z o.o. sp. k. - która nie była podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu. Doręczenie pisma podmiotowi, który nie jest pełnomocnikiem strony, nie wywołuje skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami (komentarz do art. 40 k.p.a. A. Wróbel LEX/e. 2013, wyrok NSA z dnia 22 września 1993 r., sygn. akt V SA 868/93). Ponadto zgodnie z art. 80 ust 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze we wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zamieszcza się informacje o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te maja być wykonywane. Prawa, o których mowa w ww. regulacji to prawa podmiotowe takie jak np. prawo własności i użytkowania górniczego, ale również mogą to być inne uprawnienia wynikające z umów m.in. z najmu, dzierżawy, czy np. użyczenia (Hubert Schwarz komentarz do art. 80 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, Tom 1, Wrocław 2012). Minister zauważył, iż ustawa nie nakazuje, aby wnioskodawca w chwili składania wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych wykazał się prawem do korzystania z takich nieruchomości. Jeżeli jednak takich praw nie ma, winien dać temu wyraz we wniosku. Informacja taka stanowi podstawę do ustalenia przez organ prawidłowego kręgu stron postępowania. Jeśli bowiem właścicielem nieruchomości w granicach której będą wykonywane zamierzone roboty geologiczne, jest inna osoba niż wnioskodawca, wówczas będzie ona brała udział w postępowaniu o zatwierdzenie projektu jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Ministra, złożone w toku postępowania oświadczenie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w którym wnioskodawca ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż "większa część działek na których będą przeprowadzone roboty geologiczne jest własnością osób prywatnych" należałoby uznać za zbyt ogólnikowe. Jego treść nie wskazuje bowiem w żadnej mierze czy i do których nieruchomości objętych zaprojektowanymi robotami geologicznymi przysługuje wnioskodawcy któreś z ww. praw. W konsekwencji Minister stwierdził, że ze względu na błędy formalne przeprowadzonego postępowania, wydana w sprawie decyzja winna ulec uchyleniu a sprawa winna zostać ponownie rozpoznana przez organ I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. i A. D. zwani dalej skarżącymi, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli zarzut naruszenia prawa procesowego tj. a) art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie zapewniający zaufania do władzy publicznej wyrażone przez niezawiadomienie stron postępowania na każdym jego etapie i wydanie decyzji przed upływem terminu wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom postępowania czynnego udziału na każdym jego etapie wyrażone przez niezawiadomienie stron postępowania na każdym jego etapie i wydanie decyzji przed upływem terminu wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, d) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie uznanie wszystkich dowodów będących w aktach sprawy, e) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - nie podanie przyczyn i powodów którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przekazanym dowodom i materiałom. g) art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, h) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wskazanie wszystkich okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli i szczegółowo uzasadnili podniesione zrzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 kpa § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak stanowi § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Artykuł 138 kpa określa zamknięty katalog decyzji, które może wydać organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji zawierających rozstrzygnięcia niemieszczące się w dyspozycji art. 138 kpa w szczególności nie jest możliwe: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym, 2) zastrzeżenie przez organ odwoławczy jakichkolwiek warunków, zaleceń lub poleceń kierowanych do organu, 3) wydanie decyzji, w której "oddala" lub "uwzględnia" odwołanie albo "udziela odpowiedzi na odwołanie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., i jedynie w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. A zatem z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika bowiem , iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w omawianym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może tym samym wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 kpa uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa stanowi w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. Akt II OSK 2569/12). Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również należy, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Uwzględniając powyższe rozważania uznać należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie przez Ministra Środowiska art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie zatem organ odwoławczy dostrzegł w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancyjny w całości albowiem zakres spraw (okoliczności), który wymaga wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zaufania obywateli do organów uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej. W sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. Należy także podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób przekonujący istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących Minister wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ..."organ I instancji przede wszystkim zapewni wszystkim stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu z zachowaniem wymagań uregulowanych w art. 41 ust 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W szczególności obwieszczenia o czynnościach organu przekazane zostaną do wiadomości stronom postępowania również w miejscowościach w których położone są nieruchomości objęte robotami geologicznymi w ustalony przez organ sposób zwyczajowo w nich przyjęty. Jeżeli zaś organ orzekający w sprawie przekazuje zawiadomienia i podjęte rozstrzygnięcia w celu dokonania "obwieszczeń" za pośrednictwem właściwych miejscowo organów wykonawczych gmin, te ostatnie przesądzają, na czym polega sposób powszechnie przyjęty. Wszystkie pisma wychodzące od organu w sprawie doręczone zaś zostaną uprawnionym do tego podmiotom. Po tak przeprowadzonym postępowaniu i dokładnej analizie treści wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych wydane zostanie rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie." Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa. Zainteresowane strony bez ich winy pozbawione zostały możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Nastąpiło zatem naruszenie przepisów procedury administracyjnej, co wyczerpywało przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a. Nie było też możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. W konsekwencji w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8