VI SA/Wa 1941/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wpisie na listę adwokatów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że uchwała o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego P. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący – P. W., zamieszkały w powiecie [...] zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. (dalej jako ORA w W.) o wpisanie go na jej listę adwokatów. W uzasadnieniu wniosku dowodząc, że spełnia warunki formalne do ww. wpisu podał także, że na swoją siedzibę zawodową zamierza wyznaczyć N. Nadto wskazał, że w przypadku zmiany regulacji prawnych chce prowadzić swoją działalność w formie spółki partnerskiej w okręgu właściwości ORA w W. ORA w W. uchwałą z [...] marca 2009 r. – na podstawie m.in. art. 65 pkt 1-3, art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 68 ust. 2 i art. 69 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058 ze zm.), cytowana dalej jako p.o.a. dokonała wnioskowanego wpisu i podała, że wpis był uzasadniony z uwagi na fakt, że skarżący spełniał kryteria, o których mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 (Dz. U. 2006, Nr 75, poz. 529). Powyższemu wpisowi Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwił się. W konsekwencji dnia [...] czerwca 2009 r. skarżący złożył przed Dziekanem ORA w W. stosowne ślubowanie, o którym mowa w art. 5 p.o.a. Pismem z [...] czerwca 2009 r. skarżący poinformował Okręgową Radę Adwokacką w K. (dalej jako ORA w K.), że został skutecznie wpisany na listę adwokatów, prowadzoną przez ORA w W. i w związku z tym wyznacza swoją siedzibę zawodową, jednakże czyni to na terenie ORA w K., tj. w N. Wobec tego skarżący wniósł do ORA w K. o wpisanie go na jej listę adwokatów. ORA w K. zwróciła się do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej jako Prezydium NRA) z prośbą o ustosunkowanie się odnośnie kwestii czy ww. uchwała ORA w W. z [...] marca 2009 r. jest ważna i wniosła o ewentualne wszczęcie w tej sprawie właściwego postępowania przez Prezydium NRA. ORA w K. wskazała, że skarżący zamieszkuje w powiecie [...] i w N. wyznaczył swoją siedzibę zawodową – jest to właściwość miejscowa ORA w K. Powołując się na art. 71 p.o.a. podała, że adwokat może mieć tylko jedną siedzibę zawodową na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, wobec tego - skoro skarżący od początku upatrywał na swoją siedzibę zawodową N., to ORA w K. winna być jedyną okręgową radą adwokacką właściwą miejscowo do wpisania go na listę adwokatów. ORA w K. uznała, że ustawa Prawo o adwokaturze kwestii właściwości miejscowej okręgowych rad adwokackich odnośnie wpisu na listę adwokatów nie reguluje dostatecznie, dlatego też zasadnym było – jej zdaniem, odwołanie się w tym zakresie do postanowień art. 21 § 1 pkt 2 lub pkt 3 k.p.a. Prezydium NRA uchwałą z [...] lipca 2009 r., w oparciu o art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p.o.a. stwierdziło nieważność uchwały ORA w W. z [...] marca 2009 r. i z tego powodu ją uchyliło. W uzasadnieniu podało, że organy z urzędu badają swoją właściwość - zarówno rzeczową, jak i miejscową. O ile właściwość rzeczową określają przepisy ustawy Prawo o adwokaturze – art. 68 ust. 2, o tyle właściwości miejscowej nie. Zatem w zakresie właściwości miejscowej zastosowanie winny mieć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 21 § 1 pkt 2 i pkt 3. Wobec powyższego Prezydium NRA stwierdziło, że ORA w W. nie była właściwą miejscowo – ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego, w przedmiocie ww. wpisu. Skoro skarżący zamieszkuje w powiecie [...], z tym miejscem jest związane jego dotychczasowe życie zawodowe oraz przyszłe plany zawodowe – zamiar wyznaczenia siedziby zawodowej w N., to jedynie ORA w K. była właściwa do dokonania wnioskowanego przez skarżącego wpisu na listę adwokatów. Prezydium NRA podało przy tym, że siedziba zawodowa jaką obowiązany jest wyznaczyć każdy adwokat podejmujący zawód, jest przez nią rozumiana jako zakład pracy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezydium NRA uznało, że w żadnym razie za uzasadniające właściwość miejscową ORA w W. nie można przyjąć, że skarżący w przyszłości – po ewentualnej zmianie przepisów, będzie prowadzić swoją działalność w formie spółki partnerskiej w okręgu właściwości ORA w W. Zatem zdaniem Prezydium NRA ORA w K. słusznie powzięła wątpliwości w niniejszej sprawie. Skoro skarżący uzyskał wpis na listę adwokatów na terenie właściwym dla ORA w W., to na tym terenie winien wyznaczyć swoją siedzibę zawodową, a następnie ewentualnie wnosić o jej przeniesienia do okręgu innej ORA, na podstawie art. 71a p.o.a. Jednakże skoro od początku skarżący pragnął wyznaczyć swoją siedzibę w N. to ORA w W. nie była właściwa miejscowo do rozpoznania ww. wniosku skarżącego o wpisanie go na listę adwokatów. Wobec tego Prezydium NRA - powołując się także na art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdziło nieważność uchwały ORA w W. i wskazało, że wniosek skarżącego z [...] czerwca 2009 r. winien być potraktowany przez ORA w K. jako wniosek o wpis pierwotny na listę adwokatów przez nią prowadzoną. Na powyższą uchwałę Prezydium NRA skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie, zarzucił naruszenie: 1. art. 68 ust. 2 p.o.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 70 p.o.a. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni; 2. art. 46, art. 60 i art. 68 - 69a p.o.a. poprzez przyjęcie, że Prezydium NRA maiło prawo uchylić prawomocną uchwałę ORA w W., w sytuacji gdy skarżący spełniał wymogi formalne do wpisu; 3. art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie uchwały bez przeprowadzenia stosownego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżący wyraził sprzeciw wobec przyjęcia przez Prezydium NRA, że art. 68 p.o.a. reguluje jedynie kwestię właściwości rzeczowej, z pominięciem właściwości miejscowej. Wskazał, że regulacja ta jest jasna i stanowi, że właściwa miejscowo jest okręgowa rada adwokacka, do której został złożony wniosek o wpis. Wobec tego skoro wniosek o wpis został złożony przez niego do ORA w W., to ORA w W. była właściwa do dokonania wpisu, w sytuacji gdy uznała, że skarżący spełniał warunku formalne. Wobec tego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. było niezasadne, skoro ustawa Prawo o adwokaturze kwestię powyższą reguluje. Dowodząc swoich racji w tym zakresie skarżący przywołał stanowisko doktryny, w myśl którego od zasad ogólnych wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego są wyjątki, wynikające z odmiennych uregulowań, znajdujących się m.in. w ustawie Prawo o adwokaturze - art. 68 ust. 2. Zdaniem skarżącego uchwała ORA w W. została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i brak było podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co uczyniło Prezydium NRA zaskarżoną uchwałą. Nadto wskazał, że Minister Sprawiedliwości – jako organ nadzorujący, nie wyraził wobec tej uchwały sprzeciwu, co jego zdaniem dodatkowo potwierdza, że została ona przyjęta w sposób prawidłowy. Odnosząc się do kwestii wpisania go na listę ORA w W., w sytuacji gdy zamieszkuje faktycznie na terenie właściwości ORA w K. przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 11 września 1996 r. sygn. akt I PA 2/96, z którego wynika, że taki stan rzeczy nie ma wpływu na skuteczność dokonanego wpisu. Nadto zdaniem skarżącego Prezydium NRA nie było właściwym organem do ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały ORA w zakresie wpisu na listę adwokatów, bowiem kompetencje w tym przedmiocie przynależą Ministrowi Sprawiedliwości. Odnosząc się do zarzutów naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący wskazał, że Prezydium NRA w żaden sposób nie starało się ustalić stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a jedynie stwierdziło, że dotychczasowe związki jego, zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej z powiatem [...] są wystarczającą przesłanką do uznania, że właściwa w niniejszej sprawie była ORA w K. Dowodząc, że zamierzał w przyszłości związać swoje plany zawodowe z W. w załączeniu skargi skarżący przesłał umowę z [...] stycznia 2009 r. na użyczenie mu lokalu mieszkalnego w W. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Podkreśliło przy tym, że wpis skarżącego na listę adwokatów ORA w W. w żadnym razie nie uprawniał go do obrania siedziby zawodowej na terenie ORA w K. Skarżący miał jedynie i wyłącznie możliwość wyznaczenia siedziby na terenie ORA w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Prezydium NRA, którą stwierdzono nieważność uchwały ORA w W., w przedmiocie wpisu skarżącego na listę adwokatów ORA w W. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem legalności – zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym granicami skargi – zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Rozpoznając przedmiotową sprawę - według wskazanych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała Prezydium NRA została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), obligująca Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, niepubl. wyjaśnił, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Zgodnie z uregulowaniem zawartym z art. 68 ust. 2 p.o.a. wpis na listę adwokatów następuje na wniosek zainteresowanego, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis. Zgodnie z uregulowaniem zawartym z art. 69 p.o.a. w przypadku wpisu na listę adwokatów okręgowa rada adwokacka zobowiązana jest doręczyć uchwałę wraz z aktami osobowymi w terminie 30 dni Ministrowi Sprawiedliwości, któremu przysługuje prawo wyrażenia co od takiej uchwały sprzeciwu, przy czym niezłożenie sprzeciwu w terminie 30 dni powoduje uprawomocnienie się wpisu. Powyższe uregulowanie wyklucza w ocenie Sądu nadzór Prezydium NRA nad uchwałami okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, skoro z ww. przepisu wynika, że nadzór ten należy do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Sąd stanął na stanowisku, że takiego uprawnienia Prezydium NRA nie miało prawa wywieść z art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p.o.a. Na kanwie niniejszej sprawy przywołania wymaga również uchwała Sądu Najwyższego z 30 września 1988 r. III PZP 19/88 (opubl. OSNC 1989/4/48), w której stwierdzono, że gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie kontroli uchwał okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich przez Naczelną Radę Adwokacką w ramach art. 60 p.o.a., to niewątpliwie zobowiązałby okręgowe rady adwokackie do doręczania uchwał w przedmiocie wpisu Naczelnej Radzie Adwokackiej i zakreśliłby termin, w którym Naczelna Rada Adwokacka z urzędu mogłaby uchylić taką uchwałę. Jednakże legislator inaczej uregulowała powyższą kwestię. Zobowiązał bowiem okręgowe rady adwokackie do doręczania uchwał o wpisie tylko Ministrowi Sprawiedliwości - z pominięciem Naczelnej Rady Adwokackiej. To wskazuje jednoznacznie, iż nadzór nad zasadnością wpisów na listę adwokatów został powierzony wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości. Skoro więc ustawodawca nie przewidział sprawowanej z urzędu kontroli Naczelnej Rady Adwokackiej nad uchwałami okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów, to Prezydium NRA w żadnym razie nie było uprawnione, w trybie art. 60 p.o.a. do stwierdzenia nieważności ww. uchwały ORA w W. z [...] marca 2009 r. o wpisie skarżącego na listę adwokatów ORA w W. i do uchylenia jej z tego powodu. Wyjaśnienia wymaga w niniejszej sprawie również to, ze działanie podejmowane przez Prezydium NRA na podstawie przepisu art. 60 p.o.a. ma charakter nadzorczy jedynie w stosunku do uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Prezydium NRA nie mogło więc na podstawie tego przepisu stwierdzić nieważności i uchylić z tego powodu uchwały ORA w W., którą wpisano skarżącego na listę adwokatów, ponieważ uchwała ta została podjęta w sprawie indywidualnej - rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną dotyczącą skarżącego. Uchwały podejmowane przez okręgowe rady adwokackie w prowadzonych przez nie czy to z urzędu, czy na wniosek w postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych oparte są na zasadzie skargowości i żądzą się określonymi regułami procesowymi. Wkraczanie przez Prezydium NRA, jako organu sprawującego nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich, do prowadzonych przez nie postępowań administracyjnych w sprawach indywidualnych, poprzez działania nadzorcze, nie znajduje w związku z tym podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.