VI SA/Wa 1964/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej M. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. M. C. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2016 r. M. C. zwróciła się Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Uchwałą z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...], działając na podstawie § 6 uchwały Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz art. 35 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) i artykułu II § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu, odmówiła M. C., przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych. W motywach uchwały wyjaśniono, że zgodnie z artykułem II § 5 ust. 1 ww. uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu, wniosek o uzyskanie środków z ww. Funduszu może być złożony najpóźniej do dnia 30 listopada roku budżetowego, w którym została uchwalona uchwała budżetowa, w której przeznaczono środki pieniężne na ten Fundusz. Termin powyższy jest terminem o charakterze materialnoprawnym, ponieważ z jego dochowaniem związany jest skutek prawny w postaci nabycia przez notariusza prawa do uzyskania środków pieniężnych z Funduszu. W doktrynie podkreśla się, że niedochowanie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Z bezskutecznym upływem terminu materialnego wiąże się utrata możliwości podjęcia działań dla skorzystania z określonego uprawnienia, a tym samym utrata samego uprawnienia, w tym przypadku uprawnienia do uzyskania środków pieniężnych z Funduszu. Termin, o którym mowa w artykule II § 5 ust. 1 ww. uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu nie jest zatem terminem procesowym, a tylko taki termin mógłby podlegać przywróceniu. Dlatego też termin do złożenia wniosku o uzyskanie środków pieniężnych z Funduszu nie może zostać przywrócony, a jego dotrzymanie jest bezwzględnym warunkiem nabycia prawa do uzyskania tych środków. W uchwale powyższej zawarto pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z pouczeniem, M. C. złożyła odwołanie od przedmiotowej uchwały do Krajowej Rady Notarialnej, wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu, jak również o merytoryczne rozpoznanie jej wniosku, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej uchwały, a w przypadku braku podstaw lub stwierdzenia bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu - o zobowiązanie Rady Izby Notarialnej w [...] do rozpoznania jej wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stosując art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdziła uchybienie terminu do złożenia zażalenia na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu uchwały KRN wskazała, że termin do zaskarżenia uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wynosił 7 dni, bowiem od odmowy przywrócenia terminu stronie przysługuje zażalenie, a nie odwołanie, wbrew zawartemu w treści ww. uchwały pouczeniu. Strona odebrała ww. uchwałę w dniu [...] czerwca 2016 r., zaś swój środek zaskarżenia skierowała w dniu [...] czerwca 2016 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego w art. 141 § 2 kpa. W takiej sytuacji organ w trybie art. 134 kpa stwierdza uchybienie terminu do złożenia zażalenia. Wprawdzie zainteresowana została błędnie pouczona w treści przedmiotowej uchwały, ale z tego powodu może jedynie wnosić o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. W dniu [...] sierpnia 2016 r. M. C. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła zarówno uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych, jak i uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia zażalenia, wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 112 kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu i obciążenie skarżącej skutkami błędnego pouczenia; art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, pomimo błędnego pouczenia strony o trybie i terminie wniesienia tego środka; art. 104 kpa i art. 123 kpa w związku z art. 36 ww. ustawy - Prawo o notariacie oraz art. 127 kpa i art. 141 kpa, poprzez wyrażenie niewłaściwej oceny przez organy samorządu notarialnego co do charakteru prawnego podejmowanych przez nie uchwał oraz wskazywanie niewłaściwego trybu i terminu ich zaskarżania; art. 124 kpa, poprzez błędne pouczenie, w jakim trybie i terminie przysługuje środek zaskarżenia; art. 58 kpa i art. 59 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych; art. 107 kpa i art. 124 kpa, poprzez przyjęcie błędnej i niepełnej podstawy prawnej w uzasadnieniu odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych; art. 8 kpa i art. 15 kpa, poprzez ograniczenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz uniemożliwienie merytorycznego rozpoznania sprawy; naruszenie przepisów uchwały Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie utworzenia celowego Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych oraz uchwalenia Regulaminu tego Funduszu, w tym artykułu II § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 tej uchwały, poprzez nieprzyznanie skarżącej środków z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych. Skarga na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych została zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1963/16, natomiast skarga na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia zażalenia, została zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1964/16 (niniejsza spawa). W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w motywach zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 kpa ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ewentualnie, gdy środek zaskarżenia został przez nią wniesiony z uchybieniem terminu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia zażalenia. Przedmiotem skargi jest więc uchwała-postanowienie wydane w trybie cyt. art. 134 kpa. Jednakże, pomimo zastosowanego przez organ samorządu zawodowego notariuszy administracyjnego trybu procedowania, sprawa generowana wnioskiem strony o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych nie ma charakteru administracyjnego, wszak ma jedynie charakter wewnętrzny. Wprawdzie Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawia przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych (sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 1963/16), co przedmiotowo może sugerować, że czyni to w trybie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże dla zastosowania tego trybu sprawa główna musiałaby być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy istnieje norma administracyjnego prawa materialnego powszechnie obowiązującego, pozwalająca na podjęcie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Musiałby zatem istnieć taki przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, którego treść dawałaby podstawę do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach jednostki w formie władczego oświadczenia woli organu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest takiej normy prawnej. Jakkolwiek organem rozstrzygającym w sprawie z wniosku o przyznanie środków finansowych z ww. Funduszu jest organ samorządu zawodowego notariuszy (Rada Izby Notarialnej w [...]), a więc organ spełniający kryterium organu administracji publicznej, to jednak w sprawie brak jest takiej regulacji, która pozwalałaby mu procedować w kierunku wydania decyzji administracyjnej. Podstawy takiej nie stanowią uregulowania wewnętrzne organów samorządu zawodowego notariuszy, gdyż nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Toteż uchwały organów samorządu zawodowego notariuszy wydawane w przedmiocie przyznawania środków finansowych z ww. Funduszu nie mają charakteru decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji od uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych skarżącej nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, jako że Rada, wydając ww. uchwałę, nie mogła procedować w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w rzeczy samej nie procedowała, gdyż przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie jedynie w sprawach dotyczących podejmowania decyzji administracyjnych. O tym, że Rada nie procedowała w trybie kpa, świadczy nie tylko niepowołanie przez nią w treści tej uchwały przepisów kpa, ale także przyjęty przez nią termin na złożenie środka odwoławczego, odmienny od przysługującego w przypadku wydania w trybie kpa postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, co - zdaniem Sądu - wskazuje, że organ samorządu zawodowego notariuszy miał na względzie zastosowanie jedynie wewnętrznego trybu zaskarżenia od podjętej uchwały, a nie trybu administracyjnego. Rada Izby Notarialnej w [...] w treści uchwały z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] prawidłowo nie powołuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co z pewnością potwierdza, że istotnie organ ten, podejmując ww. uchwałę, działał ze świadomością, że sprawa ma jedynie charakter wewnętrzny, a nie administracyjny. Zaskarżona uchwała nie ma bowiem charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 59 § 1 kpa, gdyż rozstrzyga jedynie o spóźnionym wniosku skarżącej w sprawie, która załatwiana jest wewnątrz struktury samorządu zawodowego notariuszy na podstawie jego wewnętrznych uregulowań, niemających waloru prawa powszechnie obowiązującego. Skoro zatem uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 59 § 1 kpa, to w takiej sytuacji stronie skarżącej nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Krajowa Rada Notarialna powinna zatem w trybie art. 134 kpa podjąć postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego środka zaskarżenia (nazwanego przez skarżącą "odwołaniem") z uwagi na to, że sprawa z wniosku o przyznanie środków finansowych z ww. Funduszu nie ma charakteru administracyjnego. Tymczasem Krajowa Rada Notarialna wydała postanowienie, wprawdzie w trybie tegoż przepisu, ale stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia, co stanowi rażące naruszenie art. 134 kpa, jako że skarżącej od powyższej uchwały Rady nie przysługiwało ani odwołanie, ani zażalenie w administracyjnym toku instancji, a to z tego względu, że sprawa główna nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 134 kpa może dojść do wydania dwóch postanowień, lecz każde z nich podejmowane jest w różnych sytuacjach. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) podejmowane jest, gdy środek taki w ogóle nie przysługuje, jak w niniejszej sprawie, ewentualnie - gdy środek taki wnosi podmiot nielegitymowany (nieuprawniony). Natomiast postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia wydawane jest wówczas, gdy strona składa taki środek po terminie. Krajowa Rada Notarialna, podejmując uchwałę z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia zażalenia od ww. uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], od której to uchwały nie przysługiwał stronie skarżącej żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, w sposób rażący uchybiła treści art. 134 kpa, bowiem powinna w zaistniałych okolicznościach, stosując ten sam przepis, wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącą "odwołania". Zaskarżona do Sądu uchwała-postanowienie jest zatem dotknięta wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kpa, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego, stwierdzając jej nieważność. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 126 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Obowiązkiem organu samorządu zawodowego notariuszy będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej M. C. kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.