VI SA/Wa 1971/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2008 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 311 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.), cytowana dalej jako r.pr. sprzeciwił się wpisowi K. S. (dalej jako skarżąca) na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej jako ORA), dokonanemu uchwałą Rady ORA z [...] października 2008 r. nr [...]. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z [...] września 2008 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna nr [...] ds. aplikacji radcowskiej na obszarze właściwości Rady ORA przy Ministrze Sprawiedliwości (dalej jako Komisja) ustaliła, że skarżąca z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską otrzymała 190 punktów, co dawało jej wynik pozytywny. W związku z uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu skarżąca wniosła do Rady ORA o wpisanie jej na listę aplikantów radcowskich tej Izby. Uchwałą z [...] października 2008 r. Rada ORA wpisała skarżącą na wnioskowaną listę. Powyższemu wpisowi Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się uznając, że uchwała Komisji podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W jej myśl skarżąca otrzymała z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 190 punktów, podczas gdy w rzeczywistości uzyskała ona o dwa punkty mniej, czyli 188 punktów, co w konsekwencji nie dawało jej pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego i podstawy do wpisu na listę aplikantów radcowskich. Minister podał, że w trakcie badania akt stwierdził, że Komisja błędnie zakwalifikowała odpowiedzi skarżącej na pytania nr: 12 i 127 jako prawidłowe. Wskazał, że z klucza odpowiedzi wynikało, iż prawidłowa odpowiedź na pytanie nr 12 to odpowiedź "C", a skarżąca udzieliła odpowiedzi "B". Z kolei na pytanie nr 127 prawidłowa odpowiedź to odpowiedź "B", podczas gdy według klucza odpowiedzi skarżącej była to odpowiedź "C". Nadto - wobec powyższych ustaleń, Minister Sprawiedliwości postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. (doręczonym skarżącej [...] grudnia 2008 r.) z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały Komisji ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Postępowanie to zakończyło się ostatecznie stwierdzeniem nieważności uchwały Komisji. Dnia [...] grudnia 2008 r. skarżąca złożyła na ww. decyzję Ministra Sprawiedliwości skargę do sądu administracyjnego, wnosząc w niej m.in. o utrzymanie w mocy uchwały Komisji i dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego: 1. art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz poprzez nie ustalenie stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z ww. interesami; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie; 3. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez działanie w sposób rażąco sprzeczny z przepisami prawa; 4. art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zaufanie obywateli do organów Państwa oraz mające negatywny wpływ na świadomość i kulturę prawną obywateli; 5. art. 33, art. 339 pkt 1 w zw. z art. 3310 r.pr. poprzez nieuwzględnienie błędów w teście egzaminacynym; 6. art. 339 r.pr. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że egzamin konkursowy na aplikację radcowską polega na sprawdzeniu zgodności udzielonych przez kandydata odpowiedzi z kluczem odpowiedzi opracowanym przez zespół konkursowy; 7. art. 339 r.pr. bowiem w pytaniach nr: 98. 103, 134 i 206 było więcej prawidłowych odpowiedzi niż jedna; 8. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i zmuszenie kandydata do opowiedzenia się za jednym z poglądów naukowych przy udzielaniu odpowiedzi; 9. art. 339 ust. 1 r.pr. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez sformułowanie pytań w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca podniosła, że postępowanie konkursowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, zakończonym wydaniem przez Komisję uchwały, ustalającej wynik tego egzaminu. Uchwała ta ma charakter decyzji administracyjnej, która zdaniem skarżącej mogła być skutecznie uchylona lub zmieniona jedynie na podstawie art. 155 k.p.a., po uprzednim uzyskaniu zgody skarżącej, jako strony nabywającej na jej podstawie prawo. Nadto skarżąca odniosła się do pytań nr 98, 103, 134 i 206 wskazując, że pytanie te zostały – w jej ocenie, błędnie postawione, a odpowiedzi na nie, nie były jednoznaczne, co w konsekwencji dezinformowało kandydata. Podała, że przy wyborze odpowiedzi kierowała się zasadą wskazaną w pkt 5 karty pytań, tj. pytanie z odpowiedzią miało tworzyć zdanie prawdziwe. Dlatego też uznała, że jej odpowiedź udzielona na pytanie nr 98 winna być uznana za prawidłową, podobnie jak w przypadku odpowiedz na pytanie nr 134, które było wadliwie skonstruowane. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wskazał, że jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji był uprawniony do badania – kontroli prawidłowości ustalenia przez nią wyniku z egzaminu konkursowego. Wskazał, że w żadnym razie nie ustalał wyniku egzaminu, a jedynie badał czy został on ustalony prawidłowo. Wobec stwierdzenia, że wynik ów został błędnie ustalony skorzystał ze swojego ustawowego uprawnienia, jakim jest zgłoszenie sprzeciwu. Nadto wskazał, że poza procedurą jaka przewidziana jest we wskazanym w skardze przepisie art. 155 k.p.a., istnieje jeszcze możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości w całości chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. Organ podał, że w niniejszej sprawie podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Porównał kartę odpowiedzi z kartą odpowiedzi udzielonych przez skarżącą na pytania konkursowe i stwierdzając ewidentna pomyłkę w ustaleniach Komisji, wydał zaskarżoną decyzję i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały Komisji. Podkreślił, iż jednym z warunków wpisu na listę aplikantów radcowskich jest pozytywna ocena z egzaminu, którego to warunku skarżąca nie dopełniła, wobec czego zobligowany był wyrazić sprzeciw. Zwrócił również uwagę, że kontrola arkusza odpowiedzi nie zmierzała do oceny prawidłowości pytań i odpowiedzi, albowiem postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Dlatego też zarzuty dotyczące wadliwości pytań mogą się pojawiać jedynie na etapie postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że jest ona niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja - sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Został on wyrażony w oparciu o art. 311 ust. 2 r.pr., w myśl którego wpis na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się temu wpisowi, w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności Sąd ocenił zachowanie terminu do złożenia sprzeciwu. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. nr II GPS 4/08, wskazano, że "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu (...) jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości uchwałę Rady ORA o wpisie skarżącej na listę aplikantów radcowskich otrzymał (wraz z aktami osobowymi) 5 listopada 2008 r. Decyzję o sprzeciwie skarżącą odebrała osobiście 3 grudnia 2008 r., a więc ww. termin został dotrzymany przez Ministra Sprawiedliwości, co czyni go skutecznym. Ustawa o radcach prawnych nie określa, w jakich przypadkach Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw. Decyzja o sprzeciwie stanowi akt nadzwyczajnej weryfikacji działań samorządu w przedmiocie wpisu na listę aplikantów, a jej podjęcie uchyla skuteczności dokonanego wpisu. Uchwała ORA o wpisie na listę aplikantów radcowskich jest podjęta bowiem pod warunkiem rozwiązującym - nieskorzystania przez Ministra Sprawiedliwości ze sprzeciwu w terminie 30 dni (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2007 r. II GPS 3/07, publik. LEX nr 322545). Dokonując sprawdzenia prawidłowości dokonanego wpisu Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zweryfikowania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnienia do bycia aplikantem. Artykuł 33 ust. 2 r.pr., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania sprzeciwu, stanowił, że aplikantem radcowskim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 r.pr. i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Z kolei zgodnie z art. 339 ust. 3 r.pr. pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt (art. 339 ust. 1 r.pr.). Z załączonej dokumentacji (karty odpowiedzi skarżącej - testu) - w sposób nie budzący wątpliwości - wynika, iż skarżąca udzieliła prawidłowych odpowiedzi na 188 pytań, więc uzyskała 188 punktów, w konsekwencji nieuzyskując minimalnej liczby 190 punktów. Uzyskanie przez skarżącą mniejszej liczby punktów niż 190 oznacza, iż nie mogła ona otrzymać pozytywnego wyniku z egzaminu. Komisja dokonując sprawdzenia testu błędnie uznała, iż skarżąca prawidłowo udzieliła odpowiedzi na 190 pytań i w oparciu o to błędne uznanie przyjęła w uchwale, iż ona uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego. Uchwała Komisji nie ma charakteru konstytutywnego, jest jedynie stwierdzeniem faktu, potwierdza tylko, iż z racji uzyskania wymaganego minimum 190 punktów kandydat uzyskał pozytywny wynik z egzaminu. W tej sytuacji, wobec tak ukształtowanego stanu faktycznego Minister Sprawiedliwości był zobowiązany sprzeciwić się dokonanemu wpisowi skarżącej na listę aplikantów radcowskich, skoro nie spełniła ona jednego z ustawowych warunków uprawniających do bycia aplikantem radcowskim, określonego w art. 33 ust. 2 r.pr. W rozpoznawanej sprawie istotna jest również okoliczność, że Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] czerwca 2009 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] z [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie ustalenia wyniku z egzaminu konkursowego skarżącej. Minister uznał, że powyższa uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędne ustalenie, że skarżąca uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, podczas gdy nie udzieliła 190 prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe. Omawiana decyzja stała się prawomocna [...] października 2009 r. Wobec zakreślenia przez ustawodawcę jedynie 30 dni na wyrażenie sprzeciwu, organ, związany tym terminem, nie mógł oczekiwać na zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ustalającej wynik egzaminu konkursowego. Jednakże ostateczny wynik tego postępowania jednoznacznie potwierdza zasadność i prawidłowość zaskarżonej decyzji wyrażającej sprzeciw wobec wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. W tej sytuacji, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego ww. uchwały Komisji Konkursowej, podniesione w skardze zarzuty dotyczące poszczególnych pytań należy uznać za niezasadne. Podkreślić przy tym należy, że Minister Sprawiedliwości, w ramach kontroli wpisu na listę aplikantów radcowskich, nie dokonuje oceny poprawności pytań testowych i odpowiedzi na nie, gdyż jest to postępowanie odrębne od postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia wyniku egzaminu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia żadnego z przepisów wymienionych w skardze. Zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i wyjaśnił stan faktyczny sprawy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Porównał kartę odpowiedzi przygotowaną przez zespół konkursowy z kartą odpowiedzi udzielonych na pytania konkursowe przez skarżącą i stwierdzając pomyłkę w ustaleniach Komisji uznał, że uchwała o wpisie jest niezgodna z przepisami ustawy o radcach prawnych i należy się jej sprzeciwić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.