VI SA/Wa 1972/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie drugim; 2. stwierdza, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w części uchylonej nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej G. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 352 (trzysta pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na G. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. karę pieniężną w łącznej wysokości 9.000 zł za: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek- w kwocie 8.000 zł; wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty – 500 zł; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) – 200 zł; wykresówka zapisywana była za długo – 200 zł; oznaczenie czasowe na wykresówce niezgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu – 100 zł. Decyzja ta została wydana na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2006 r. na drodze krajowej nr [...] na odcinku S. – S. Poddano jej samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym wykonywano przewóz na potrzeby własne, jak zostało to ustalone podczas kontroli. Pojazdem kierował S. M., a samochód był własnością spółki z ograniczoną odpowiedzialnością G. Stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia opisane zostały w protokole nr [...]. Kierowca podpisał protokół nie zgłaszając do niego zastrzeżeń. Od tej decyzji odwołanie złożyła G. sp. z o. o. zaskarżając ją w całości i zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 10 §1 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego; – naruszenie art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej powoływana jako ustawa, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w stanowisku, jakoby użyte w hipotezie tego przepisu pojęcie pracownika ograniczało się li tylko do osób pozostających w stosunku pracy z przedsiębiorcą. Odwołująca się wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podnoszono, iż organ I instancji przed zamknięciem postępowania wyjaśniającego nie poinformował strony o zakończeniu czynności oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w ich wyniku materiałem, co zdaniem spółki rzutowało na prawidłowość ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. W obszernym wywodzie, powołując się na reguły interpretacyjne norm prawnych, w tym wykładnię systemową i celowościową, spółka kwestionowała utożsamianie pojęcia pracownika, użytego w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy, z osobą pozostającą w stosunku pracy z danym przedsiębiorcą. Argumentowała, że definicja legalna pracownika, zawarta w art. 2 k.p. nie ma znaczenia uniwersalnego, obejmującego wszystkie bez wyjątku akty prawne z zakresu różnych gałęzi prawa. Brak jest zatem przeszkód, by zakresem art. 4 ust. 4 ustawy objąć też te sytuacje, w których pojazd prowadzony jest przez osobę pozostającą z przedsiębiorcą w stosunku zlecenia. Stąd skarżąca wywodziła, że przewóz wykonywany w dniu kontroli przez S. M. był przewozem na potrzeby własne i jako taki nie wymagał licencji. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] sierpnia 2006 r. wydał decyzję [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób rozstrzygnąć, czy doszło do naruszenia polegającego na nieprawidłowej obsłudze przełącznika grup czasowych. Analiza zapisów tzw. "wykresówek" wskazywała – wbrew twierdzeniom organu I instancji – na to, że w momencie gdy pojazd był w ruchu, selektor ustawiony był w pozycji dyspozycja. Ponieważ ustalenie tej okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, dlatego też zaskarżoną decyzję uchylono w tym zakresie. Organ I instancji prawidłowo natomiast ustalił, że przedsiębiorca nie wyposażył kierowcy w odpowiednie dokumenty. Kierowca na żądanie kontrolującego nie okazał bowiem wykresówki lub zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w dniu 3 kwietnia 2006 r. Prawidłowo zatem nałożono karę pieniężną za niedopełnienie tego obowiązku. Zasadne było również nałożenie kary za używanie wykresówki przez okres dłuższy, niż ten, na który była przeznaczona. Organ I instancji prawidłowo bowiem ustalił, że wykresówka z dnia 30 marca 2006 r. była zapisywana dłużej niż 24 godziny. Niewadliwe były również, w ocenie organu odwoławczego, ustalenia organu I instancji dotyczące oznaczenia czasowego na wykresówce z dnia kontroli, to jest 5 kwietnia 2006 r. Oznaczenie to nie było bowiem zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji. Kontrolę przeprowadzono o godz. 7.20, zaś zapis tachografu wskazywał godzinę 6.20. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji w kwestii naruszenia art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dotyczącym wykonywania przewozów na potrzeby własne. Zostało bowiem ustalone, że kierujący pojazdem nie był pracownikiem przedsiębiorcy, zatem przewóz ten nie mógł zostać zakwalifikowany jako wykonywany na potrzeby własne, a tym samym przedsiębiorca powinien posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego. Ustosunkowując się do zarzutu nieinformowania strony o zakończeniu czynności dowodowych i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że strona została pouczona o przysługującym jej prawie składania wyjaśnień oraz zgłaszania wniosków dowodowych w toku postępowania wyjaśniającego, jak również o możliwości wnoszenia uwag do protokołu. Powyższą decyzję, w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji (punkt 2 decyzji), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. sp. z o.o., zarzucając: – naruszenie art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w stanowisku, jakoby użyte w hipotezie tego przepisu pojęcie pracownika ograniczało się tylko do osób pozostających w stosunku pracy z przedsiębiorcą; – naruszenie art. 77 §1 k.p.a., poprzez rezygnację z kompletnych ustaleń co do charakteru stosunku prawnego łączącego skarżącą ze S. M. Domagając się uchylenia decyzji w skarżonej części, skarżąca argumentowała jak w odwołaniu dodatkowo podnosząc, że Rozporządzenie WE nr 561/2006 z 15 marca 2006 r., wskazane przez organ II instancji jako podstawa rozstrzygnięcia, nie operuje w ogóle pojęciem pracownika. Organy obu instancji nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego na okoliczność rodzaju stosunku prawnego łączącego S. M. i przedsiębiorcę, opierając się tylko na treści przedstawionej umowy zlecenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego domagał się jej oddalenia. Po wniesieniu skargi do Sądu skarżąca przedstawiła prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 2006 r. wydany w sprawie sygn. akt [...] ustalający, że S. M. w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] lipca 2006 r. pozostawał w stosunku pracy z pozwaną G. sp. z o.o. z siedzibą w O. Powołując się na treść wyroku, w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2007 r. wskazała, że straciły na aktualności ustalenia organu dotyczące podstawy zatrudnienia kierowcy. Wobec tego odpadła przesłanka negatywna wykonywania przewozu na potrzeby własne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w osnowie zawierała rozstrzygnięcie zawarte w dwóch punktach. W punkcie 1 uchyliła zaskarżoną decyzję (organu I instancji) w części dotyczącej nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych i w tej części przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W punkcie 2 w pozostałym zakresie utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy i w tym zakresie G. sp. z o.o. z siedzibą w O. zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Sądu. Specyfika orzekania w sprawach dotyczących naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy polega na tym, że organ administracji pierwszej instancji ustala, jakich naruszeń dopuścił się przedsiębiorca i po dokonaniu tych ustaleń orzeka kary pieniężne za poszczególne naruszenia. Następnie naruszenia te wykazuje łącznie w decyzji z określeniem poszczególnych kar za te naruszenia oraz kumuluje nałożone kary pieniężne orzekając niejako "karę łączną". Organ odwoławczy powinien więc zastosować w decyzji ostatecznej taką samą systematykę rozstrzygnięcia, którą zawiera osnowa decyzji organu pierwszej instancji. Umożliwia to bowiem Sądowi odniesienie się do każdego rozstrzygnięcia, tak w zakresie legalności dotyczącej orzeczenia o naruszeniu stosownych przepisów, jak i w zakresie wysokości nałożonych kary za poszczególne naruszenia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, ponieważ ustalił, że kontrolowany przewóz miał charakter przewozu na potrzeby własne, jednakże nie spełniał on wymagań z art. 4 ust. 4 lit. a) ustawy, bowiem pojazdem nie kierował pracownik przedsiębiorcy lecz osoba zatrudniona na podstawie umowy zlecenia. Jednakże w sprawie zaszła istotna zmiana co do sytuacji prawnej kierowcy, albowiem wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...] sąd ten ustalił, że kierujący pojazdem w dacie kontroli pozostawał w stosunku pracy z pozwaną G. sp. z o. o. z siedzibą w O. Zmienił się zatem stan faktyczny inaczej kształtujący status kierowcy, który Sąd orzekający w sprawie powinien mieć na uwadze rozpoznając sprawę, z uwagi na fakt, iż wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 2006 r. zawiera rozstrzygnięcie deklaratoryjne dające podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji organu odwoławczego nie precyzuje ani poszczególnych naruszeń ani kar za te naruszenia, nie można było dokonać weryfikacji decyzji w zakresie nałożonej kary pieniężnej za brak licencji, bowiem uzasadnienie decyzji nie może zastępować samego rozstrzygnięcia. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien mieć na uwadze ww. wyrok Sądu Rejonowego w O. oraz powinien odnieść się do zarzutów wskazanych przez skarżącą. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.