VI SA/Wa 1977/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant referent Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego oddala skargę w całości J. W. (dalej też jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], która utrzymała w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] o odmowie nadania skarżącemu tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami) – dalej też jako "k.p.a." oraz art. 8b i art. 36 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1946). Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, w oparciu o przedłożone przez skarżącego materiały uznała, że posiada on uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno — budowlanej i 10 letnią praktykę zawodową, ale nie wykazał znaczącego dorobku praktycznego niezbędnego do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przez co nie spełnia warunków określonych w art. 8 b ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Zdaniem organu, kandydat na rzeczoznawcę budowlanego oprócz uprawnień budowlanych bez ograniczeń i 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem powinien udokumentować dodatkowo znaczący dorobek praktyczny w tym zakresie. Ustawodawca celowo rozróżnił zwykłą praktykę zawodową od "znaczącego dorobku praktycznego", aby rzeczoznawca wyróżniał się osiągnięciami zawodowymi i umiejętnościami od osób, które przez 10 lat wykonują prace związane z posiadanymi uprawnieniami budowlanymi i nie mają takiego tytułu. Organ zaznaczył, że pojęcie "znaczącego dorobku praktycznego" nie zostało jednoznacznie zdefiniowane przez ustawodawcę, dlatego zgodnie z regulaminem nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego okręgowa komisja kwalifikacyjna podczas rozmowy z kandydatem doprecyzowuje to pojęcie. Organ zauważył, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nie przeprowadziła takiej rozmowy tylko zwróciła się pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący przesłał w dniu 4 października 2014 r. uzupełnienie wniosku, które nie zostało jednak uznane przez okręgową komisję za znaczące osiągnięcia zawodowe. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wyjaśniła, że wobec powstałych wątpliwości postanowiła naprawić błąd okręgowej komisji i pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. doprecyzowała J. W. to pojęcie i ponownie wystąpiła o uzupełnienie wniosku o "znaczący dorobek praktyczny". Podkreśliła, że skarżący w odpowiedzi na ww. pismo przesłał w dniu 21 stycznia 2015 r. materiał uzupełniający, ale uznała go za niewystarczający do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. "Znaczący dorobek praktyczny", jej zdaniem, powinien obejmować twórcze osiągnięcia kandydata, zgodne z posiadaną specjalnością uprawnień budowlanych i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa, a w szczególności dotyczące: 1. autorstwa (współautorstwa) wdrożonych do praktyki nowych prac i znaczących rozwiązań: - projektowych w obiektach budowlanych, w zakresie zgodnym z wnioskowanym rzeczoznawstwem, przez twórcze nowe rozwiązania lub wykorzystanie istniejących, - wykonawczych w realizacji (wykonawstwie) znaczących obiektów budowlanych o skomplikowanej konstrukcji, technologii realizacji i organizacji robót bądź też wyposażeniu technologicznym, - badawczo - technicznych związanych z modernizacją technologii w robotach budowlanych, wdrożeniu produkcji nowych wyrobów budowlanych o podwyższonej jakości materiałowo i energooszczędnych, - patentowych w formie wynalazków lub wzorów użytkowych w dziedzinie i zakresie specjalności uprawnień budowlanych oraz wnioskowanego rzeczoznawstwa budowlanego, - innych, związanych z wnioskowaną specjalnością i zakresem rzeczoznawstwa, które wg kandydata stanowią jego znaczący dorobek praktyczny, 2. publikacji osiągnięć badawczo-wdrożeniowych w specjalistycznych czasopismach krajowych lub w referatach, wygłoszonych na konferencjach bądź seminariach naukowo- technicznych. W ocenie organu, dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem nie wykracza ponad przeciętny. Oceniając dokumentację przedłożoną przez skarżącego, organ podkreślił między innymi, że opinia techniczna sufitu powieszonego [...] w P., montaż konstrukcji stalowej łącznika z pokryciem z systemowym z poliwęglanu lub wykonanie kratowej konstrukcji wsporczej dla komory fermentacyjnej oczyszczalni ścieków L. nie są znaczącymi konstrukcjami mogącymi wskazywać na znaczący dorobek praktyczny. Są to konstrukcje powszechnie znane, nie wyróżniające się i nie wymagające od wykonawcy pogłębionej wiedzy. Łukowy kształt pokrycia z poliwęglanu jest metodą stosowaną już w latach 90-tych a kratownice stosuje się już dziesiątki lat. Organ zaznaczył, że skarżący miał możliwość wskazania znaczącego dorobku, jednak tego nie uczynił. Uznał za wystarczające przesłany materiał, w tym dwie realizację trwające łącznie tylko dwa i pół miesiąca, ekspertyzy i opinie techniczne wykonane wspólnie ze Z. K. rzeczoznawcą budowlanym w specjalności konstrukcyjno - budowlanej obejmującej wykonawstwo i projektowanie oraz faktury potwierdzające zakup przez firmę wnioskodawcy literatury branżowej. Zdaniem organu, zakupienie literatury branżowej dowodzi jedynie, posiadanie publikacji naukowej, a nie świadczy o tym, że wnioskodawca się z nią zapoznał. Dalej organ podniósł także, że skarżący oprócz podziękowań i referencji nie wykazał się również osiągnięciami zawodowymi w zakresie objętym rzeczoznawstwem, takimi jak publikacje, patenty i wzory użytkowe, specjalne wyróżnienia, nagrody, odznaczenia zawodowe i państwowe, które można by było zaliczyć do znaczącego dorobku zawodowego. Zdaniem organu, nie można uznać za znaczący dorobek praktyczny ukończenia studiów podyplomowych z zakresu szacowania nieruchomości lub ukończenia szkolenie przygotowującego do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej, ponieważ nie wchodzi to w zakres wnioskowanego rzeczoznawstwa. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r., do tutejszego Sądu, skarżący podniósł, że postępowanie kwalifikacyjne w sprawie o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego zostało przeprowadzone wadliwie z naruszeniem regulaminu postępowania kwalifikacyjnego a w szczególności § 7 ust. 1-3 cyt. regulaminu. Zarzucił nadto organowi błędne dokonanie wykładni użytego w regulaminie określenia "znaczący dorobek praktyczny" w odniesieniu do dorobku praktycznego przedstawionego przez niego w złożonych dokumentach w postępowaniu kwalifikacyjnym. Nie zgodził się z argumentacją organu dotyczącą braku publikacji, patentów czy też wzorów użytkowych. Jak wyjaśnił, nie interesowały go publikacje typu "jak zamontować okno, uszczelnić komin na dachu, czy zaizolować fundament oraz patent na silniczek do taczki, regulowany trzonek do łopaty czy podgrzewany kask". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2012 roku, poz. 270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawową kwestią stanowiącą oś sporu w sprawie jest zarzut naruszenia regulaminu w zakresie nieprzeprowadzenia rozmowy ze skarżącym celem ustalenia niezbędnych warunków do nadania mu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a także zarzut błędnego rozumienia przez organ pojęcia "znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem" użytego w art. 8b ust. 1 pkt 2 ppkt d ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa. W kontekście powyższych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w pierwszej kolejności ocenić należy zasadność zarzutów procesowych, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu, czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącego - w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, nie można uznać, że wskazywane naruszenie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, skutkowałoby zastosowaniem którejś z ww. podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika co prawda, aby zgodnie z wymaganiem § 7 cyt. regulaminu Specjalistyczny Zespół Kwalifikacyjny Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej po zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, przeprowadził z wnioskodawcą rozmowę w celu ustalenia spełnienia niezbędnych warunków do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego oraz zakresu, w którym tytuł rzeczoznawcy może być wykonywany. Niewątpliwie jednym z elementów takiej rozmowy winno być takie wyjaśnienie kandydatowi znaczenia i zakresu pojęcia "znaczącego dorobku praktycznego", aby mógł się w tym zakresie wypowiedzieć. Jednakże Krajowa Komisja Kwalifikacyjna PUB pismem z [...] grudnia 2014 roku wskazała skarżącemu sposób rozumienia wspomnianego pojęcia wzywając go do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Wnioskodawca w odpowiedzi na pismo organu przesłał 21 stycznia 2015 r. materiał uzupełniający, który jednakże został uznany przez organ samorządu za niewystarczający do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia procedury rozpatrywania wniosku o nadanie uprawnień rzeczoznawcy mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby skarżący wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Brak w skardze wykazania, by naruszenie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym. Przechodząc w dalszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zaznaczyć należy, że może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Skarżący neguje stanowisko organu kwestionujące legitymowanie się przez niego "znaczącym dorobkiem praktycznym w zakresie objętym rzeczoznawstwem". W myśl art. 8b. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa tytuł rzeczoznawcy budowlanego może być nadany osobie, która: 1) korzysta w pełni z praw publicznych; 2) posiada: a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem; 3) jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Należy zaznaczyć, że decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest decyzją związaną. Warto przytoczyć stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 372/09, zajęte na gruncie analogicznych zapisów funkcjonujących na gruncie art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylonych z dniem 10 sierpnia 2014 roku ustawą z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z dnia 10 czerwca 2014 r.). NSA wskazał, że właściwy organ samorządu zawodowego ma obowiązek ustalić, czy osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy spełnia określone warunki, a stwierdzenie spełnienia tych warunków zobowiązuje organ do nadania wnioskowanego tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Zatem Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa rozpoznając wniosek J. W., miała za zadanie między innymi stwierdzić, czy jego dorobek praktyczny uprawnia do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wnioskowanym zakresie, czyli, czy jest on znaczący. Należy podkreślić, że w odniesieniu do tej przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 372/09, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A79D42D948) wskazał, że pojęcie "znaczący" należy niewątpliwie do pojęć niedookreślonych, wartościujących. W związku z tym obowiązkiem organu samorządu zawodowego jest wyjaśnienie jego treści i podanie jak należy je rozumieć. Innymi słowy, organ naruszałby zatem prawo wówczas, gdyby ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dorobek praktyczny skarżącego nie jest znaczący, nie wskazując jak pojęcie to należy rozumieć. Tymczasem, wbrew twierdzeniom skargi, organ wskazał wyraźnie jak rozumie niedookreślone pojęcie znaczącego dorobku, według którego prowadził następnie ocenę dorobku wnioskodawcy. Stwierdził bowiem w uzasadnieniu decyzji, że uznanie tego dorobku za znaczący powinno wskazywać na twórcze osiągnięcia kandydata pozostające w zgodzie z posiadaną specjalnością i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa, m.in. autorstwa wdrożonych do praktyki nowych prac i znaczących osiągnięć, podobne wymagania określono w dziedzinie wykonawstwa czy prac badawczo technicznych i patentowych, a także publikacji tych osiągnięć. Istotnym jest przy tym, że skoro organ ma stosować niedookreślony ustawowo termin, to winien najpierw wskazać jego znaczenie. Tak też uczyniła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, szczegółowo wyjaśniając zakres tego pojęcia, a następnie z zastosowaniem tego wyjaśnienia rozpatrzyła, czy zaprezentowany przez skarżącego dorobek odpowiada przedstawionej treści tego pojęcia. Przedstawione przez skarżącego w skardze zarzuty z jednej strony odnoszą się do powierzchowności oceny, a z drugiej kwestionują sam zakres przedmiotowych wymagań, w szczególności w obszarze publikacji, patentów, czy wzorów użytkowych. Zdaniem Sądu, powyższe zarzuty nie mogą zostać uwzglednione. Jeśli bowiem ustawodawca używa pojęć niedookreślonych, to stwarza tym samym podstawę do nadawania im takiego znaczenia, jakie zdaniem uprawnionego organu, jest właściwe w odniesieniu do rodzaju załatwianych spraw. W tym względzie organ korporacyjny uzyskuje podstawę do nadania wyrażeniu wartościującemu znaczenia, jakie wynika z warunków i potrzeb korporacji. Nie można zapominać, że warunki te znajdują źródło w zapisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Do zadań samorządów zawodowych należy bowiem nie tylko sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, ale i opiniowanie minimalnych wymagań programowych w zakresie kształcenia zawodowego architektów, inżynierów budownictwa lub urbanistów oraz wnioskowanie w tych sprawach, a także współdziałanie w doskonaleniu kwalifikacji zawodowych architektów, inżynierów budownictwa lub urbanistów. Jest zatem uprawnione określanie przez te samorządy znaczenia wymagań w zakresie osiągania określonych kwalifikacji zawodowych, w tym funkcji rzeczoznawcy. Nie można zatem twierdzić, by organ samorządu zawodowego nie miał uprawnień do nadania znaczenia określeniu znaczący dorobek, a następnie oceny indywidualnej sytuacji skarżącego w decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w świetle przedstawionych przez skarżącego materiałów oraz przyjętych kryteriów, organ miał prawo uznać, że dorobek praktyczny skarżącego w zakresie objętym rzeczoznawstwem nie wykracza ponad przeciętny. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w zakresie oceny, że przedłożone przez skarżącego konstrukcje są powszechnie znane, nie wyróżniające się i nie wymagające od wykonawcy pogłębionej wiedzy. Skarżący nie twierdzi także, by wykazał się publikacjami, patentami czy też wzorami użytkowymi. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.