VI SA/Wa 1982/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 29 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. odrzuca skargę T. M.; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej – D. G., kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. G. Za podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 134 k.p.a. W czerwcu 2016 r. D. G. oraz T. M. (dalej skarżący) – jednym pismem, zwrócili się do Burmistrza [...] (dalej Burmistrz) z wnioskiem o dopuszczenie ich w charakterze stron do postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w [...]. Podali, że jako współwłaściciele nieruchomości mieszczącej się w [...] przy ul. [...] mają oczywisty interes faktyczny i prawny do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przy ww. nieruchomości. Burmistrz pismem z 20 czerwca 2016 r. poinformował skarżących, że nie są stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Wskazał, że jako właściciele wskazanej przez nich nieruchomości mają jedynie interes faktyczny w owym postępowaniu, którego nie można utożsamić z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący powyższą informację potraktowali jako decyzję i odwołali się od niej do SKO w jednym, wspólnie podpisanym piśmie. SKO powyższe odwołanie rozpoznało rozłącznie i wydało w tym względzie dwa odrębne postanowienia. Jednym stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej, zaś drugim stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego. Każde z tych postanowień zostało doręczone jedynie osobie, której dotyczyło. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia – dotyczącego skarżącej, SKO na wstępie wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej oraz wyjaśniło czym jest taka decyzja. Mając na uwadze, że skarżąca odwołanie złożyła od pisma informującego, które w żadnym razie nie było władczym rozstrzygnięciem, mogącym zostać zakwalifikowanym jako decyzja administracyjna, SKO postanowiło, że jest ono niedopuszczalne. Od powyższego postanowienia – tj. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą, zarówno skarżąca, jak i skarżący, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wspólnie podpisaną skargę. Wydanemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. i nast. poprzez niewłaściwe odniesienie się do art. 107 k.p.a. tj. z pominięciem wytycznych NSA, poglądów ukształtowanych w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, że we wniosku skierowanym do Burmistrza wykazali swój interes prawny do bycia stronami postępowania o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...]. Ich zdaniem wynika on z faktu, że są właścicielami nieruchomości położonej przy pasie drogowym ww. ulicy, który to jest przedmiotem zezwolenia. Przywołując zaś treść wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. o sygn. akt SA 1163/81 oraz podobne rozstrzygnięcia wojewódzki sądów administracyjnych stwierdzili, że pismo Burmistrza z 20 czerwca 2016 r. powinno zostać było przez SKO uznane za decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Na wstępie należy także wyjaśnić, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W rozpoznawanym przypadku skargę wnieśli D. G. oraz T. M. Jej przedmiotem uczynili postanowienie SKO, którym stwierdzono niedopuszczalność wniesienia odwołania wyłącznie przez D. G. Postanowieniem tym w żadnym razie organ nie rozstrzygnął losów odwołania T. M. Jak wynika z akt sprawy odwołanie T. M. zostało załatwione odrębnym postanowieniem SKO. Poza tym - jak wynika również z akt sprawy, skarżone w tym przypadku postanowienie wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia od niego skargi, w prawem przewidzianym trybie i terminie, zostało doręczone wyłącznie D. G. T. M. otrzymał zaś postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że T. M. nie ma legitymacji czynnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest postanowienie odnoszące się wyłącznie do odwołania wniesionego przez D. G. Innymi słowy, T. M., nie był stroną postępowania zainicjowanego odwołaniem pochodzącym od D. G.mimo, że zostało ono zawarte w jednym piśmie, podpisanym przez oboje z Państwa. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.); dalej: p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, w tym w szczególności strona postępowania administracyjnego. Zatem osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine (dosł. "od progu", od samego początku) nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, opubl. ONSAiWSA z 2005 r. Nr 4, poz. 62). Z tego względu skarga w części pochodzącej od T. M. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd wyjaśnia przy tym, że T. M. uprawniony był jedynie do skarżenia postanowienia SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołanie wniesionego przez niego. Rozpoznając natomiast skargę D. G. (dalej skarżąca) Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO, którym stwierdzono niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżąca od pisma Burmistrza z [...]czerwca 2016 r. Spór w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy owo pismo Burmistrza rzeczywiście jest pismem informującym, jak uznał to organ odwoławczy, czy też postanowieniem wydanym w skutek rozpoznania wniosku skarżącej o dopuszczenie jej do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Od tego ustalenia uzależniona jest prawidłowość rozstrzygnięcia dokonana przez organ odwoławczy. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania, gdyż w jego ocenie w sprawie miało do czynienia ze zwykłym pismem informacyjnym, a nie z postanowieniem, a nadto odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej, jakiej w tej sprawie w stosunku do skarżącej nie wydano. O ocenie powyższej wątpliwości nie może przesądzać fakt, że rozstrzygnięcie Burmistrza nie zostało nazwane postanowieniem, gdyż w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Użycie takiej czy innej nazwy, bądź brak jej powołania nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu. Dla prawidłowej oceny czy akt jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie ma bowiem to czy został wydany w indywidualnej sprawie administracyjnej, należącej do właściwości organu administracji państwowej. Brak przywołania nazwy "postanowienie", czy też brak pouczenia o możliwości zaskarżenia nie może decydować o jego charakterze i nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku poszukiwania rzeczywistej treści pisma. W myśl art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis osoby upoważnionej z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Ponadto postanowienie powinno posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Należy jednak przyjąć, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia jest postanowieniem, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako postanowienie. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Postanowienie jest bowiem aktem administracyjnym zewnętrznym, wydanym w formie procesowej, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnego podmiotu. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że SKO nie poczyniło w sprawie wystarczających ustaleń czy sporne pismo Burmistrza, którym ustosunkowano się do wniosku skarżącej o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w istocie mogło być/było postanowieniem, czy nie. Burmistrz – tj. zastępca Burmistrza, w piśmie tym wszak odmówił żądanego przez skarżącą dopuszczenia, a to z uwagi, że – w jego ocenie, skarżąca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stanowisko bez wątpienia jest władczym wyrazem woli organu administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej skarżącej, mającym wpływ na jej sytuację prawno-procesową. SKO ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze powyższe wskazania, powinno bez wątpienia, jednoznacznie ustalić czy sporne pismo Burmistrza z [...] czerwca 2016 r. zawiera wszystkie ww., minimalne elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako postanowienia i pod tym kątem rozpatrzy sprawę. Poza tym SKO będzie miało na uwadze, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy (odwołanie, zażalenie, ect.), decyduje treść pisma. Każde pismo powinno być rozpoznane bowiem w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Odmienne, od wskazanego, działanie organu narusza naczelne zasady postepowania administracyjnego, w tym wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zatem o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r. sygn. akt I GSK 162/16 i przywołane tam orzecznictwo oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1457/15). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji, a to w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.