VI SA/Wa 2004/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej organem, GITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. w S. (zwana dalej stroną/skarżącą) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej organem I instancji, WITD) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z akt sprawy, [...] WITD wydał decyzję z dnia [...] marca 2015 r., którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego. Powyższa decyzja została utrzymana mocy przez GITD decyzją z [...] czerwca 2015 r. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., VI SA/Wa 2101/15 uchylił decyzję GITD wskazując, iż organ błędnie wskazał adresata decyzji. Rozpoznając sprawę, po tym wyroku GITD instancji stwierdził, że w dniu 14 stycznia 2015 r. w miejscowości D. na drodze krajowej nr 4, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował Pan K. R., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem artykułów spożywczych w imieniu skarżącej na trasie S. - W. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2 000 zł. Stwierdził, że dokonano ważenia pojazdu na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi, położonym w miejscowości W., przy drodze krajowej nr 4, wyposażonym w stacjonarną wagą do pomiarów dynamicznych typu [...] o numerach fabrycznych [...] posiadającymi legalizację Urzędu Miar. W wyniku przeprowadzonego ważenia stwierdzono (po odjęciu możliwych błędów pomiarowych): rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej ciągnika siodłowego z ładunkiem; 13,25 t. zatem przekraczający wartość dopuszczalną dla dróg po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t o wartość 1,75 t tj. o 15,21%; podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kierujący osobiście odczytywał wyniki pomiarów z urządzeń pomiarowych. Kierujący został zapoznany ze świadectwami legalizacji wag, przymiaru wstęgowego, świadectwem wzorcowania wysokościomierza oraz z protokołem pomiaru pochylenia terenu w miejscu ważenia. Kierujący został pouczony o prawie do złożenia wniosku o powtórny pomiar parametrów kontrolowanego pojazdu. Kierujący nie złożył wniosku o przeprowadzenie ponownego pomiaru parametrów pojazdu. Organ I instancji stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1137; dalej prd) karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 prd, ustalił w wysokości 2 000 zł - za brak zezwolenia kategorii VII - gdy nacisk jednej lub wielu osi, czy rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%. W odwołaniu skarżąca zarzuca organowi I instancji brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia prawnego oraz uzasadnienia faktycznego, co uniemożliwia stronie skuteczne skorzystanie z uprawnień do wniesienia odwołania. Dalej strona zarzuca naruszenie art. 10, 7 i 77 k.p.a. oraz art. 140aa prd. Ponadto strona podnosi fakt użycia do pomiarów statycznych wag dynamicznych. W ocenie strony protokół kontroli stanowi szablon, który nie odzwierciedla faktycznych czynności organu. Organ zważył, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem. Jego zdaniem zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Powołując przepisy prawa opisane w decyzji uznał, że z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji wyjaśnił stronie motywy swojego działania. Stwierdził, że kwestie związane z tym kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru nie są okolicznościami istnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 prd. Zdaniem organu nie dostosowanie się do powołanych w decyzji przepisów przesądza o braku należytej staranności jak również o wpływie na powstałe naruszenie, bowiem świadczy o nieprzestrzeganiu zbioru zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby do naruszenia nie doszło. Zdaniem organu z punktu widzenia przewoźnika kwestie załadunkowe nie są istotne dla odpowiedzialności administracyjnej, w przeciwieństwie chociażby do załadowcy, którego istota odpowiedzialności sprowadza się do czynności załadunkowych i ich wpływie na nienormatywność pojazdu. Każdy z podmiotów odpowiada za czynności do których był zobowiązany, z uwzględniłem charakteru wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Wskazał, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest szersza, bowiem odpowiada on za przejazd już załadowanego pojazdu, a nie czynności związane z procesem ładowania towaru na pojazd. Odpowiedzialność przewoźnika może być konsekwencją niewłaściwego załadowania towaru, ale nie jest to okoliczność istotna dla wyłączenia jego odpowiedzialności z uwagi na to że, odpowiada on za przejazd już załadowanego pojazdu, a więc zawsze może "przerwać" łańcuch błędnych decyzji np. załadunkowych, za które ponosiłyby odpowiedzialność podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem drogowym. Jego zdaniem nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. odnośnie nieprawidłowo sporządzonego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wskazał, że według tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uznał, że zaskarżona decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu protokół kontroli odzwierciedla faktyczne czynności organu i jako podstawowy dowód w sprawie, sporządzony przez organ kontrolny, przy współudziale kontrolowanego, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wizji zdarzeń, jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Kierowca podpisując protokół kontroli bez żadnych zastrzeżeń, potwierdził zawarte w nim informacje. Organ stwierdził, że wykazał, iż skarżący miał prawo do przeglądania akt sprawy znajdujących się w siedzibie WITD. Wobec tego nie jest możliwe podzielenie poglądu o zatajaniu informacji o przesłuchaniu kierowcy. Ponadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. nie wnosiła ona o udostępnienie jakichkolwiek dokumentów. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zarzuty skarżącej są bezzasadne. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik. W ocenie skarżącej decyzje powyższe były nielegalne, a tym samym jej wynik w postaci decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wymaga bezwzględnego wyeliminowania z obrotu prawnego przez Sąd. Taki wniosek jej zdaniem nieodparcie nasuwa się ponadto w świetle przepisu art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jej zdaniem pomiar był wykonywany niewłaściwymi wagami bowiem użyto wag właściwych do pomiaru statycznego a w tym wypadu należało wykonywać pomiar wagami dynamicznymi. Wskazała, że podstawowe dane z wyników pomiarów z urządzeń pomiarowych były podawane przez kierowcę bez przeszkolenia w obsłudze ww. wag nie zaś przez przeszkolonego funkcjonariusza. Jej zdaniem stanowi to podstawę do umorzenia decyzji. Ponadto zakwestionowała stanowisko organu co do "należytej staranności". Jej zdaniem strona zrobiła wszystko aby dochować należytej staranności. Wskazuje, w jaki sposób strona może przerwać łańcuch błędnych decyzji skoro nie miała możliwości sprawdzić, że dany pojazd był źle załadowany. Wykazała, iż postępowała tak aby pojazd był poprawnie załadowany nie dopuszczając do jego pełnego załadowania. Wskazała, że kwestia niezachowania należytej staranności może być rozpatrywana wówczas, gdy zachowanie podmiotu stanowiło będzie odstępstwo ukształtowanego wzorca. Wskazuje, że nie może przerwać łańcucha błędnych decyzji skoro nie miała możliwości sprawdzić, że dany pojazd był źle załadowany. Jej zdaniem samo stwierdzenie naruszenia nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do nałożenia kary pieniężnej z art. 140ab prd, w sytuacji gdy przewoźnik wskazuje na okoliczności i dowody mające świadczyć o tym, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie lub że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem, a to nadawca i załadowca poprzez swoje działania doprowadzili do naruszenia obowiązków związanych z przewozem. Dlatego też wpływ lub godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu musi być oceniany przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, a więc w sprawie wymaga ustalenia jak do niego doszło, jakie fakty mają istotne znaczenie dla przyjęcia, że w sprawie zachodzą prawem przewidziane przesłanki wymierzenia kary. Wskazała, że organ w uzasadnieniu nie ustosunkował się do wątpliwości oraz wyjaśnień strony przed wydaniem decyzji jak również poprzez odmowę wysłania kopii dokumentów legalizacji punktu ważenia oraz wag stacjonarnych o które strona poprosiła pismem z dnia 6 luty 2015 r. utrudnił stronie wypowiedzenie się w sprawie, powyższe dokumenty jako kopie winny być dostarczone wraz zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, informowanie, iż kierowca zaznajomił się z powyższymi dokumentami może być traktowane jak informowanie, iż kierowca zaznajomił się z dokumentami legalizacji wag dynamicznych których nie było podczas kontroli a które też są wymienione w protokole z kontroli W związku z powyższym wnosiła o uchylenie decyzji oraz alternatywnie o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Z uwagi na najdalej idący stanowisko strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji należało najpierw rozpoznać ten zarzut. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 k.p.a. Na tle powołanego przepisu, który nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa (należycie ustanowionych) należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia. Przedstawiony problem wymaga przede wszystkim uwzględnienia, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., III ARN 4/94 (niepublikowany) przyjął, że: "W sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podstawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 1984 r., II SA 1797/83; ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., FSA 3/01; ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja jest wydana w oparciu o przepisy ustawy obowiązującej w dniu jej wydania. Wobec tego Sąd stwierdził, że decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, które nie były kwestionowane przez Trybunałem Konstytucyjnym. Strona kwestionuje interpretację tych przepisów ale to nie jest podstawa do uznania decyzji jako dotkniętej wadą nieważności opisaną w art. 156 k.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. W trakcie kontroli stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wynosił 13,25 t i został przekroczony o 1,75 t (przekroczenie o 15,21 %). Stosownie do przepisu art. 64 ust. 1 prd, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii oraz przestrzegania warunków określonych w tym zezwoleniu. Zgodnie z przepisem art, 140aa ust. 1 prd za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia łub niezgodnie z jego warunkami, nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Rację ma organ wykazując, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli; wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie względem podmiotu wykonującego przewóz w razie wystąpienia skutku zakazanego ustawą i niezależnie też od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia. W razie stwierdzenia naruszeń, obowiązkiem organu jest nałożenie stosownej kary pieniężnej. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy i dlatego, co do zasady, nie mają znaczenia okoliczność w jakich doszło do powstania naruszeń (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 r., II SA/Rz 404/14). Zasadne jest twierdzenie organu, że przewidziana w art. 140 aa ust. 4 pkt 1 możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa uzależniona jest od wykazania, że dołożył on należytej staranności, a więc uczynił czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane przez skarżącego, że dołożył on należytej staranności przy organizowaniu przewozu. Zasadne jest twierdzenie, że brak wag na terenie załadunku nie jest przesłanką wyłączająca odpowiedzialność przewoźnika. Z protokołu kontroli wynika jakimi wagami został zważony pojazd, jak również wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Kontrole przeprowadził inspektor, a organ prawidłowo stwierdził, że osobiste odczytanie wyników przez kierowcę oznacza, że po czynnościach związanych z pomiarem nacisków i wagi, wyniki zostały okazane kierowcy, aby ten mógł je osobiście zobaczyć i porównać z tymi wpisanymi do protokołu. Tak więc twierdzenia, że kontrolujący nie sprawdził wyników, a oparł je na zeznaniu stanowią jedynie polemikę z danymi prawidło umieszczonymi w protokole kontroli. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 77 § 1 k.p.a należy zauważyć, że sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy co szczegółowo zostało opisane w decyzji. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. odnośnie nieprawidłowo sporządzonego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Uzasadniane zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.