VI SA/Wa 2006/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu uchwały Rady [...] W. oddala skargę VI SA/Wa 2006/07 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] Rada Dzielnicy O. [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały Rady [...] W. w sprawie wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie niektórych miejsc i obiektów [...] W. V. sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - dalej jako u.s.g. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Dzielnicy O. [...] W., dokonanego powyższą uchwałą. Swój interes prawny uzasadniano faktem dzierżawy terenu od R. "[...]" i staraniem się o koncesję na alkohol. Zdaniem spółki doszło do naruszenia zasady konstytucyjnej równego traktowania wobec prawa, przez dyskryminację spółki w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Jak podkreślano Klub "[...]" nie jest finansowany ze środków publicznych, a jako jedyny jest różnicowany, przez zakaz sprzedaży napojów alkoholowych, w stosunku do innych klubów sportowych w W. Nadto, zdaniem spółki, ograniczenie działalności gospodarczej przez zakaz sprzedaży alkoholu może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy, a nie uchwały organu administracji terenowej. W związku z tym podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem Konstytucji RP. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Dzielnicy O. [...] W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2007 r. podtrzymała swoją opinię wyrażoną w Uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Na uchwałę tę V. sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła skargę z dnia [...] października 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa [...]) przywrócił termin do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uchwała wprowadzająca zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych naruszyła art. 14 ust. 1 pkt 4 i ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Zakaz taki może zostać wprowadzony w miejscach szczególnych, w których sprzedaż alkoholu jest niepożądana. Natomiast został on wprowadzony w miejscu przeznaczonym do prowadzenia działalności handlowo - usługowej. W ocenie naruszono przepis art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a podjęta uchwała wykraczała poza upoważnienie ustawowe z art. 40 ust. 1 u.s.g. W powołanym bowiem art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zostały wymienione obiekty i tereny na których można wprowadzić przedmiotowy zakaz, a na innych obiektach i terenach zakaz ten może zostać wprowadzony wyłącznie wówczas, kiedy jest to uzasadnione ze względu na ich charakter (art. 14 ust. 6 tej ustawy). Tymczasem teren objęty zakazem jest odizolowany od [...]. Obiekty usługowe, rozrywkowe i gastronomiczne funkcjonują na tym terenie od co najmniej dziesięciu lat w ramach kompleksu rekreacyjnego "[...]". Prowadzona działalność gospodarcza na tym terenie nie zakłóca działalności sportowej oraz spokoju i bezpieczeństwa innych użytkowników. Nadto wskazano, iż w bezpośredniej bliskości R. "[...]" funkcjonują inne placówki rekreacyjno - rozrywkowe, w których jest sprzedawany i podawany alkohol. Rada gminy nie kwestionuje prowadzonej działalności w tych obiektach, zdaniem skarżącej dlatego, że są one dzierżawione przez miasto, a nie przez R. "[...]", a przyczynę objęcia zakazem obiektu dzierżawionego przez spółkę upatruje ona w tym, by nie była konkurencją dla prowadzących taką samą działalności na terenach dzierżawionych od miasta. Uzasadniając naruszenie zasad konstytucyjnych przytoczono argumenty powołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy O. [...] W. wnosiła o jej oddalenie, względnie o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia. W uzasadnieniu merytorycznym zarzucono brak interesu prawnego skarżącej z uwagi na fakt, iż opinia wyrażona w Uchwale nr [...] dotyczyła projektu uchwały. Zatem nie ma jeszcze aktu, który dotyczyłby praw lub obowiązków skarżącej. Nadto wskazano, iż stosownie do § 2 projektu uchwały zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydane przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały zachowają swoją moc. Podkreślono, iż zgodnie z art. 101 u.s.g. zaskarżeniu podlegają jedynie uchwały organów gmin skierowane na zewnątrz. Tymczasem Uchwała nr [...] jest aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, którego adresatem jest podmiot mieszczący się w strukturze wewnętrznej, gdyż stanowi opinię przekazaną wewnątrz gminy pomiędzy jej organami i dopiero uchwała Rady Miasta będzie miała charakter prawa miejscowego skierowanego na zewnątrz. Odnosząc się do argumentacji skarżącej wskazano, iż teren na którym spółka wykonuje działalność gospodarczą jest związany z działalnością sportową, a okresowe wydzielenie z tego obszaru terenu pod prowadzoną działalność gastronomiczną nie zmieniło jego przeznaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Skarga powszechna (actio popularis) przewidziana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminną. Jest to, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej (por.: B. Adamiak, J. Borkowski: Instytucje..., s. 40). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z cytowanym przepisem skarżąca spółka musiała wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednocześnie naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do ewentualnego uwzględnienia skargi. Interes prawny skarżącej, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej wprost sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się przede wszystkim na bezpośredniość, konkretność, aktualność i realny charakter interesu prawnego kształtowanego konkretnym aktem prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącą jej interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 1995 r. w sprawie IV SA 346/93 i w sprawie II SA 1933/95 oraz z dnia 4 września 2001 r. w sprawie II SA 1410/01). W rozpoznawanej sprawie skarga obejmuje uchwałę wyrażająca opinię w sprawie projektu uchwały Rady [...] W., który to projekt, dopiero po wprowadzeniu go w życie jako prawo miejscowe, może mieć wpływ na sytuację prawną spółki ze względu na posiadane przez nią uprawnienie lub z powodu nałożenia na spółkę konkretnych obowiązków. Sam projekt uchwały Rady [...] W. w sprawie wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie niektórych miejsc i obiektów [...] W. nie jest prawem powszechnie obowiązującym, jako prawo miejscowe w W. Stąd argumentacja spółki, oparta na przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczyła w istocie zdarzeń mogących zaistnieć w przyszłości, a zatem nie mających bezpośredniego związku z obecną sytuacją faktyczną i prawną skarżącej. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.