VI SA/Wa 2006/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor") nałożył na L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. (dalej "Skarżąca") karę pieniężną 51.360 złotych, a to za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 26 marca 2018 r. do 6 kwietnia 2018 r. (12 dni), pasa drogowego drogi krajowej nr [...], relacja [...], w m. O., ul. [...] (od km 509+350 do km 509+400), poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym pięciu podświetlanych reklam. Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), dalej "u.d.p." oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1608), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze. zm.), dalej "k.p.a.". Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym. Dnia 26 marca 2018 r., podczas kontroli pasa drogowego drogi krajowej nr [...], pracownik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - drogomistrz, stwierdził, że w O., w pasie drogowym ul. [...] (dalej "przedmiotowy pas"), znajduje się pięć podświetlanych reklam, umieszczonych na budynku marketu "L.". Reklamy przedstawiły informacje o aktualnych promocjach sklepu "L.". Z czynności kontrolnych sporządzona została dokumentacja fotograficzna reklam ich usytuowania oraz notatka służbowa, z której wynika, że reklamy były o wymiarach 4,42m x 2,42m, tj. 10,70m2 każda i zostały umieszczone nad chodnikiem, na elewacji budynku, w taki sposób, że poza lico budynku wystawały na odległość 8cm. W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor z urzędu wszczął wobec Skarżącej postepowanie administracyjne w sprawie zajęcia przez nią, bez zezwolenia zarządcy drogi, przedmiotowego pasa drogowego, o czym Skarżącą zawiadomił i pouczył o przysługujących jej prawach. Jednocześnie organ zawiadomił Skarżącą, że na 12 kwietnia 2018 r., na godz. 10.00, zaplanowano oględziny przedmiotowego pasa z jej udziałem oraz wezwał ją do złożenia, w terminie 7 dni, oświadczenia, czy jest właścicielem reklam, pod rygorem przyjęcia, że nim jest. Skarżąca zawiadomiła Dyrektora, że 6 kwietnia 2018 r. reklamy zdemontowała. Powyższą informację potwierdziła wykonana 7 kwietnia 2018 r. kontrola przedmiotowego pasa drogowego, z czego sporządzono notatkę służbową oraz dokumentację fotograficzną. W toku postępowania ustalono, że Skarżąca w przedmiotowym pasie drogowym, w okresie od 26 marca 2018 r. do 6 kwietnia 2018 r., umieściła pięć podświetlonych reklam, które zawieszono na elewacji budynku pawilonu handlowego "L.", od strony drogi w taki sposób, że wystawały one poza lico budynku na odległość 8 cm. W oparciu o znajdującą się w aktach dokumentację i mapy ustalono zaś, że granica przedmiotowego pasa drogowego przebiega po obrysie budynku pawilonu handlowego "L.", na którym reklamy zawieszono. Wobec tego organ stwierdził, że skoro reklamy umieszczono w taki sposób, że wystawały one poza lico budynku na odległość 8 cm, to znajdowały się one w przedmiotowym pasie drogowym, na co Skarżąca nie uzyskała stosownych zezwoleń. W tym stanie rzeczy Dyrektor, na podstawie art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p., nałożył na Skarżącą karę pieniężną 51.360 złotych, będącą iloczynem: pięciu sztuk reklam; powierzchni zajęcia - 10,70 m2 każda reklama; stawiki opłaty – 8zł/m2; dni zajęcia (12 dni) oraz ustawowej, dziesięciokrotności przewidzianej w art. 40 ust. 6 u.d.p. Skarżąca niezgadzając się z decyzją Dyrektora w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zarówno fakt posadowienia reklam, jak i ich powierzchnia - wymiary, zostało ustalone w sposób poza procesowy, tj. przed wszczęciem niniejszego postępowania, zatem w tych czynnościach ona nie uczestniczyła, czym ograniczono jej prawo - możliwości zweryfikowania prawidłowości pomiarów dokonanych przez pracownika organu. Podniosła, że powyższe kwestie nie powinny budzić żadnych wątpliwości, a w jej ocenie znajdująca się w aktach sprawy lakoniczna notatka służbowa oraz załączona do niej, mało precyzyjna, dokumentacja zdjęciowa, jak również mało dokładna dokumentacja mapowa z kwietnia 2013 r., na której nie widnieje podpis uprawnionego geodety, nie rozwiewają wątpliwości, co do faktycznego stanu rzeczy. Skarżąca zarzuciła, że w rozpoznawanej sprawie nie sporządzono żadnego opracowania geodezyjnego, w którym precyzyjnie wskazano by granice przedmiotowego pasa drogowego, jak i fakt kolizji reklam z tymże pasem. To w związku z demontażem spornych reklam powoduje jej zdaniem, że na obecnym etapie postępowania nie można usunąć wskazanych wątpliwości. Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podniósł, że Skarżąca – po wszczęciu postępowania, brała w nim czynny udział i na żadnym etapie nie kwestionowała ani faktu umieszczenia przez nią w przedmiotowym pasie spornych pięciu reklam, ani ich wymiarów, czy sposobu ich umieszczenia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych wyjaśnień czy dowodów, jakoby stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, Sąd - który kontroluje go wyłącznie pod kątem zgodności z prawem/legalności, a nie celowości, czy słuszności – musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Takiego naruszenia Sąd w tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie odnotował. W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu o zajęciu przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania tych urządzeń w pasie drogowym. W sprawach dotyczących takiego umieszczania pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. W tej sytuacji, w świetle tego przepisu, pas drogowy należy postrzegać przestrzennie - jak wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową, z tym że nie można zaliczyć do tego pasa przestrzeni pod i nad jego powierzchnią bez jakichkolwiek ograniczeń. Chociaż ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać górną i dolną granicę pasa drogowego, to winno to następować z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego. Wprawdzie nie da się jasno – stosownie do poczynionych uwag – określić jednolitego wzorca, który w każdym przypadku dawałby odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości/głębokości przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ustalaniu tych granic, bacząc każdorazowo na uwarunkowania, okoliczności danej sprawy (rodzaj drogi, usytuowanie, znajdujące się w pasie urządzenia techniczne, itp.). Taką przesłanką, pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy. Sąd podziela ustalenia organu, że sporne reklamy (fakt, że były to reklamy nie jest kwestionowane w sprawie) znajdowały się bez stosownych zezwoleń w pasie drogowym ul. [...] w O. i zostały tam umieszczona przez Skarżącą na elewacji budynku pawilonu handlowego "L." w taki sposób, że od lica budynku odstawały na 8 cm. Z materiału zebranego w sprawie (kontrole przedmiotowego pasa drogowego z 26 marca 2018 r. oraz z 6 i z 7 kwietnia 2018 r.) wynika w sposób także jednoznaczny, że reklamy te pozostawały (bez wymaganych zezwoleń) w przestrzeni ww. pasa drogowego w okresie od 26 marca 2018 r. do 6 kwietnia 2018 r. Demontaż spornych reklam – zgodnie z oświadczeniem Skarżącej, nastąpił 6 kwietnia 2018 r. Potwierdziła to także kontrola z 7 kwietnia 2018 r. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., mający zastosowanie w niniejszej sprawie, przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z powyższego wynika zatem, że wolą ustawodawcy było, aby Skarżąca uprzednio - przed zajęciem przedmiotowego pasa drogowego, uzyskała stosowne zezwolenia, tj. na umieszczanie w nim pięciu spornych reklamy. Skarżąca bez wątpienia nie wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie na jej rzecz zezwoleń na umieszczenie w pasie drogi ul. [...] w O. reklam i takimi zezwoleniami nie legitymowała się – nie wynika to z akt sprawy. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., następnie uzupełniona w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., stanowi, że to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić - jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. Należy także zauważyć, że istota kontroli pasa drogowego przez uprawnionych pracowników zarządcy danej drogi sprowadza się do tego, że jest ona wykonywana doraźnie, bez udziału stron postępowań wszczętych ewentualnie w wyniku takowych kontroli i ustaleń w nich poczynionych. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby dla możliwości przeprowadzenia takiej kontroli wymaganym było, za każdym razem, zawiadamianie o niej wszystkich użytkowników danego pasa drogowego. Dyrektor, jako zarządca drogi, ma obowiązek czuwać, aby droga i jej pas były utrzymane w należytym stanie, zarówno technicznym, jak i prawnym. Dla realizacji tego celu obowiązany jest, za pośrednictwem swoich pracowników, monitorować drogi i w przypadku stwierdzenia jakiś nieprawidłowości, np. posadowienia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z jego utrzymaniem, wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyjaśnienia stanu rzeczy. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dyrektor, jako zarządca przedmiotowego pasa drogowego, za pośrednictwem swoich upoważnionych pracowników, wykonał jego doraźną kontrolę i stwierdziwszy posadowienie w nim pięciu reklam, na co nie udzielał zezwoleń, wszczął wobec Skarżącej, jako właściciela owych reklam, postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu Skarżąca w toku tego postępowania bez wątpienia miała zapewniony czynny w nim udział. Miała ona zatem możliwość zakwestionowania po swojej stronie odpowiedzialności za posadowienie ww. reklam, czego nie uczyniła. Miała także możliwość wskazania jakie były rzeczywiste wymiary reklam, czego również nie uczyniła, demontując przy tym owe reklamy samodzielnie przed dniem, na który został wyznaczony dowód z oględzin. Skarżąca miała wreszcie możliwość przedstawienia dowodów, z których wynikałoby, że przedmiotowy pas drogowy przebiega inaczej niż ustalił to Dyrektor w oparciu o znajdującą się aktach mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Z akt nie wynika zaś, jakoby Skarżąca dysponowała dowodem ujawniającym inny przebieg przedmiotowego pasa drogowego, oraz że mapa, na której oparł się organ, była nieprawidłowa i/lub sporządzona przez osobę nieuprawnioną. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Niewątpliwie ocena ta powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy. Zdaniem Sądu - wbrew zarzutom skargi – z prawidłowo i wyczerpująco zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, wynika jej stan faktyczny ustalony przez Dyrektora w skarżonej decyzji. Z jednoznacznych w swej treści notatek urzędowych, sporządzonych przez uprawnionych do kontroli dróg pracowników organu (drogomistrza i techników ds. drogownictwa) oraz z dokumentacji fotograficznej przedmiotowego pasa i reklam, wynika zarówno fakt, jak i sposób zawieszenia tych reklam na elewacji budynku pawilonu handlowego "L.", jak również wymiary tych reklam. Ponadto związany charakter skarżonej kary pieniężnej niejako determinuje i jednocześnie usprawiedliwia takie działania organów, jak w rozpoznawanej sprawie. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1639/14. W wyroku tym wskazano, że: "Stwierdzenie przez organ nielegalnego zajmowania pasa drogowego powoduje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust.12 udp), o czym zawiadamia się stronę postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest miarodajny dla ustalenia okresu naruszenia prawa przez bezprawne zajecie pasa drogowego, a następnie wysokości kary pieniężnej. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 40 ust. 12 udp. Skutkiem wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji byłaby sytuacja, w której strona w momencie powiadomienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania usunęła stan niezgodności z prawem i przywróciła pierwotny stan pasa drogowego w celu zminimalizowania sankcji pieniężnej za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Innymi słowy, prowadziłoby to do takiego stanu rzeczy, iż podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia. Wskutek koncepcji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, który jest przepisem o charakterze sankcyjnym, miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby niemożliwe. Trudno też byłoby uznać, że zapobieganie przez zarządcę drogi takim zachowaniom narusza wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Reasumując, przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 40 ust.12 pkt 1 udp, jest istnienie stanu naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, zaś moment wszczęcia postępowania w tym zakresie nie ma znaczenia dla określenia czasu trwania tego naruszenia." Sąd podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższego wynika, że wobec bezspornego ustalenia, że Skarżąca reklamy w przedmiotowym pasie drogi umieściła bez zezwolenia, zarządca tej drogi obowiązany był do wymierzenia jej odpowiedniej kary pieniężnej. Jak już wyżej wskazano w tym zakresie nie istnieje tzw. "uznanie administracyjne". Brak jest ustawowych wyjątków, które upoważniałyby organy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia, że w sprawie ziściły się przesłanki z art. 40 ust. 12 u.d.p. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.