VI SA/Wa 2009/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. P. (skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (organ I instancji) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych z tytułu braku zarejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GITD zaskarżoną do Sądu decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej "Kpa."), art. 4 pkt 22 lit. a), 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej "utd."), lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (j.t. Dz.U. UE L 2014 60.1 ze zm.; dalej "rozporządzenie nr 165/2014). Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2016 r. o godzinie ok. 15:23 na drodze krajowej nr [...] w okolicach miejscowości [...], inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], prowadzony przez S. Z.. Kierowca ten wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy, na trasie [...]-[...], w imieniu skarżącego. Okazał do kontroli między innymi wypis z licencji, prawo jazdy, dowody rejestracyjne pojazdów, kartę kierowcy. Podczas kontroli, na podstawie analizy zapisów zawartych na karcie kierowcy oraz tachografie cyfrowym, stwierdzono nieprawidłowości polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi dnia [...] maja 2016 r. od godziny [...] do [...], dnia [...] maja 2016 r. od godziny [...] do godziny [...] oraz dnia [...] maja 2016 r. od godziny [...] do godziny [...] dnia [...] maja, poprzez użycie magnesu umieszczonego przy impulsatorze skrzyni biegów. Ustalono, że w trakcie zatrzymania magnes znajdował się na impulsatorze skrzyni biegów, kierowca rejestrował odpoczynek poprzez użycie magnesu w celu ukrycia swojej aktywności. Powyższe ustalenia odnotowano w protokole kontroli z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], który został podpisany przez kierowcę. Jak wynika z protokołu przesłuchania świadka – kierowcy, użycie magnesu spowodowane było chęcią ukrycia aktywności oraz dostarczenia i podjęcia kolejnego towaru. Kierowca dodał, że jego wypłata uzależniona jest od ilości przejechanych kilometrów. Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych z tytułu stwierdzonego w trakcie kontroli drogowej naruszenia. Zwrócił uwagę, że to sprawą przedsiębiorcy jest obmyślenie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą dyscyplinowały osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i umożliwią przestrzeganie przepisów dotyczących norm czasu prowadzenia pojazdu oraz stosowania urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Uznał, że akceptacja przeciwnego poglądu doprowadziłaby do przerzucania odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że w chwili kontroli funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego nie posiadali delegacji ustawowej do przeprowadzenia kontroli w zakresie, w jakim zostało stwierdzone naruszenie opisane w protokole kontroli. Stwierdził w szczególności, że przyjęty za podstawę prawną naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 nie obowiązywał w momencie kontroli drogowej. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji GITD przypomniał, że w niniejszej sprawie naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą tachografu cyfrowego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi wykryto w trakcie kontroli drogowej. Inspektor przeprowadzający kontrolę zauważył, że do impulsatora skrzyni biegów został przytwierdzony magnes, co powodowało, że tachograf zainstalowany w pojeździe nie rejestrował aktywności "prowadzenia pojazdu" w czasie, gdy pojazd pozostawał w ruchu i w związku z tym kierowca mógł swobodnie manipulować swoim czasem pracy. GITD stwierdził, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Zakres tych obowiązków jest ściśle związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną z takich czynności jest kierowanie pojazdem samochodowym. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże, jak podał GITD, wskazanej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, bowiem ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej, sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. GITD stanął na stanowisku, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku przestrzegania reguł normatywnych określających wymogi w zakresie rejestrowania wskazań w zakresie przebytej drogi, aktywności kierowców, systematycznego i terminowego sczytywania danych, przestrzegania norm czasu pracy kierowców i odpoczynków. Podkreślił, że ryzyko osobowe spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż korzysta on ze swobody w wyborze kierowców oraz w kształtowaniu form ich zatrudnienia. Wobec zarzutu nieobowiązywania rozporządzenia (EWG) 3821/85, GITD zwrócił uwagę na treść art. 46 rozporządzenia nr 165/2014. Zauważył, że w preambule do tego aktu zawarto zapis, zgodnie z którym akty wykonawcze przyjęte do celów niniejszego rozporządzenia, które zastąpią przepisy załącznika IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 i inne środki wykonawcze, powinny zostać przyjęte do dnia 2 marca 2016 r., jednak jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny te akty wykonawcze nie zostaną przyjęte w terminie, niezbędną ciągłość prawa powinny zapewnić przepisy przejściowe. Podkreślił, odnosząc się do przepisu art. 47 rozporządzenia nr 165/2014, że odesłanie do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w ustawie o transporcie drogowym uznać należy za odesłanie do rozporządzenia 165/2014. W skardze na powyższą decyzję GITD skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Postawił zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, poprzez oparcie procedury kontrolnej na uregulowaniach nieobjętych art. 4 pkt 22 utd., art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa., poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, art. 107 § 3 Kpa., poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał między innymi, że w katalogu podstaw prawnych, w oparciu o które mogą działać organy Inspekcji w postępowaniach kontrolnych, nie wymieniono przepisów rozporządzenia nr 165/2014, zatem nie są one uprawnione do dokonywania analizy dokumentów w aspekcie spełniania wymagań określonych w tym rozporządzeniu. Uznał w związku z tym, że w aspekcie naruszenia określonego w lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do utd. organ powołał się na uregulowania nieobjęte w art. 4 ust. 22 utd.. Dodał, że polska ustawa o transporcie drogowym nie jest "aktem wykonawczym wspomnianym w rozporządzeniu" w rozumieniu przepisu art. 46 rozporządzenia 165/2014. Ponadto wskazał, że kierowca nie ma możliwości udokumentowania przed pracodawcą zwiększonego przebiegu, ponieważ nie dokonuje jego rejestracji, co w konsekwencji przeczy tezie organu, zgodnie z którą fałszowanie zapisu pozwalało na zapewnienie większego dochodu kierowcy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W przedmiotowej sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego nałożyły na skarżącego – jako podmiot, w imieniu którego wykonywany był transport drogowy – karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 utd., art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 oraz lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd. w związku ze stwierdzonym w czasie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 12 maja 2016 r. brakiem rejestrowania przez kierowcę wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, wobec umieszczenia magnesu na impulsatorze skrzyni biegów. W sprawie poza sporem pozostaje, że kierowca wykonujący transport drogowy w imieniu skarżącego nie rejestrował swojej aktywności. Skarżący nie kwestionuje ustalonych okoliczności faktycznych, lecz koncentruje się na zwalczaniu podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 92a ust. 1 utd. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92a ust. 1 utd., a o czym stanowi już ust. 6 tego artykułu, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (art. 92a ust. 2 utd.). Organy przyjęły, że ustalony w sprawie stan faktyczny wyczerpuje znamiona naruszenia, o którym mowa w pkt 6.2.1 załącznika nr 3 do utd., tj. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w spraw urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba, że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Z powyższego przepisu wynika, że kierowca jest zobowiązany rejestrować każdą aktywność na wykresówce lub na karcie kierowcy. W niniejszym przypadku kierowca w okresie ujawnionego naruszenia nie stosował się do art. 15 rozporządzenia nr 3821/85, nie rejestrując czasu pracy poprzez niedozwoloną ingerencję w pracę skrzyni biegów. Zauważyć należy jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 13 ww. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, pracodawca oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. Przepis art. 15 ust. 8 powyższego rozporządzenia zabrania i fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z urządzenia rejestrującego jak określono w załączniku IB. To samo stosuje się do jakiegokolwiek manipulowania urządzeniem rejestrującym, wykresówką lub kartą kierowcy, które mogłoby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz informacji wydrukowanych. Przepisy te wskazują, że to przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność za przestrzeganie ustawy o transporcie drogowym, w tym za działania kierowcy. Podkreślenia wymaga, że stwierdzone w toku kontroli naruszenie reguluje aktualnie przepis art. 34 rozporządzenia nr 165/2014. Wbrew stanowisku skarżącego przepis ten obowiązywał zarówno w dacie kontroli, jak i w datach wydanych w sprawie decyzji, bowiem art. 48 rozporządzenia nr 165/2014 stanowi: "Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie z następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. Jednakże art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r." Bezzasadny jest też zarzut przeprowadzenia kontroli w oparciu niewymienione w art. 4 pkt 22 utd. rozporządzenie nr 165/2014. Prawidłowo bowiem organ wywodzi, że rozporządzenie nr 165/2014, które zgodnie z art. 47 zastąpiło wymienione w art. 4 pkt 22 utd. rozporządzenie 3821/85 wskazało jednocześnie, że wszelkie odesłania do uchylonego rozporządzenia należy traktować jako odesłania do aktualnego 165/2014 co czyni zarzut skarżącego bezzasadnym. Słusznie zatem organy Inspekcji Transportu Drogowego uznały, że stwierdzony podczas przeprowadzonej kontroli drogowej brak rejestrowania przez kierowcę wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, wobec niedozwolonej ingerencji w pracę skrzyni biegów, wyczerpuje przesłanki naruszenia, o jakim mowa w pkt 6.2.1 załącznika nr 3 do utd.. Sąd podziela stanowisko organu, że przepis art. 92b utd. dotyczący możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przewoźnika ma zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, nie miał natomiast zastosowania w przedmiotowej sprawie ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2752/14 (wyrok publikowany na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Prawidłowo też, w ocenie Sądu, organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania wymienione w art. 92c utd. W przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem, na które skarżący nie miał wpływu, i którego nie mógł przewidzieć. Stanowisko organu znajduje oparcie w złożonych przez kierowcę w dacie kontroli zeznaniach. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że użycie magnesu spowodowane było chęcią ukrycia jego aktywności oraz dostarczenia i podjęcia kolejnego towaru. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił te zeznania jako wiarygodne, były bowiem złożone w niecałą godziną po rozpoczęciu kontroli, nadto kierowca oświadczył, że "protokół (...) po osobistym odczytaniu jako zgodny z moimi wyjaśnieniami podpisuję", zaś ich treść jest kluczowa dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 92c utd.. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, należy wyraźnie podkreślić, że rolą przedsiębiorcy przewozowego jest właściwy dobór osób i firm współpracujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca, jako profesjonalny podmiot, powinien brać tę okoliczność pod uwagę przy planowaniu pracy kierowców. Nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonanie ciążących na pracownikach obowiązków i aczkolwiek ponosi on w płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za skutki wadliwego wykonywania przez kierowcę swych obowiązków, to obowiązujące prawo przewiduje możliwość wystąpienia przeciwko takiemu kierowcy ze stosownym powództwem o odszkodowanie z tytułu wyrządzonej przez niego szkody w związku i nienależytym wykonywaniem obowiązków (podobnie /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1697/08). W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy też sytuacje związane z wprowadzeniem na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. W tej sytuacji uznać należy, że przedsiębiorca nie może skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy pracownik przedsiębiorcy, działając w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Sąd w pełni podziela stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego, że wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przez niego kierowców polega nie tylko na przeprowadzaniu okresowych szkoleń owych kierowców, czy też na odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Ponadto, należy - zdaniem Sądu - wyraźnie wskazać, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek regularnego ustalania, czy zatrudniani przez niego kierowcy przestrzegają stosownych regulacji i nie dopuszczają się w trakcie przewozów naruszeń, a więc to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 Kpa.. W ocenie Sądu, należy przyjąć, że organy Inspekcji Transportu Drogowego wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa. i art. 77 Kpa.), dokonując przy tym wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego, a także uzasadniając obie sporne decyzje administracyjne w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa.. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że GITD wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.