VI SA/Wa 2022/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skarg A. W. i A. W. na decyzje Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...],[...] nr [...],[...] w przedmiocie kar pieniężnych 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżących A. W. i A. W. kwotę po 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania dla każdego z nich. W dniu [...] września 2006 r. funkcjonariusz Policji przeprowadził w W. przy ul. Z. kontrolę drogową pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Kierowcą zatrzymanego pojazdu był M. P. Według zapisów protokołu kontroli nr [...] pojazd posiadał na bokach oznakowanie o treści: [...] a na dachu pojazdu znajdował się baner, na którym widniał napis: [...]. W pojeździe zamontowany był taksometr elektroniczny [...] nr fabryczny [...] rok produkcji 2003. Kierujący kontrolowanym pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawione na przedsiębiorstwo W. S.C. z siedzibą w W. ul. M. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, zaświadczenie o możliwości do korzystania z powyższego pojazdu oraz świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego nr [...] rok produkcji 2003. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami Komendant Rejonowy Policji [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję nr [...] nakładającą na W. s.c. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W odwołaniu wniesionym przez A. W. i A. W. wskazano na niezgodność przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją oraz zarzucono organowi I instancji, iż nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, ponieważ w kontrolowanym pojeździe nie było taksometru, a jedynie drogomierz (dalmierz) połączony z kasa fiskalną oraz że urządzenie zainstalowane na dachu pojazdu nie było podłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu i jako takie nie może być uznane za lampę lub urządzenie techniczne. Komendant Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślił, iż zgodnie z art. 29 k.p.a stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Nieprawidłowo zatem organ I instancji oznaczył stronę postępowania administracyjnego i w konsekwencji skierował decyzję nakładającą karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego do spółki cywilnej, czyli do podmiotu, który w niniejszej sprawie nie może być stroną postępowania administracyjnego. Spółka cywilna nie ma bowiem osobowości prawnej, co oznacza, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Jeżeli więc organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy ustawy o transporcie drogowym, powinien prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wydać odrębne decyzje, dla każdego ze wspólników spółki cywilnej. Po przekazaniu sprawy Komendantowi Rejonowemu Policji [...], organ ten wydał w dniu [...] maja 2010 r. osobno wobec każdego ze wspólników tj. A. W. i A. W. decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł., przy czym każda z tych decyzji oznaczona została takim samym numerem [...]. Od powyższych decyzji zarówno A. W., jak i A. W. (dalej też jako skarżący) wnieśli odwołania. W ich ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało oparte na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego w żaden sposób nie wynika, aby skarżący w momencie kontroli wykonywali przewóz osób. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, aby skarżący naruszyli, którykolwiek z zakazów określonych w art. 18 ust 5 ustawy. Oboje zaprzeczyli wszelkim okolicznościom faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji oraz zakwestionowali dowody przeprowadzone przez organ jako niewystarczające dla uznania ich odpowiedzialności w przedmiotowej sprawie. Skarżący podkreślili ponadto, że organ nałożył w istocie dwie kary pieniężne za to samo zdarzenie. Dnia [...] maja 2010 roku zostały bowiem wydane dwie decyzje Nr [...] dotyczące tego samego stanu faktycznego wynikającego z kontroli pojazdu kierowanego przez M. P. W konsekwencji może dojść do wyegzekwowania kwoty 30 000 zł, podczas gdy naruszenie zagrożone było karą 15 000 zł. Komendant Policji wydał w dniu [...] lipca 2010 r. dwie decyzje. Adresatem decyzji nr [...] jest A. W., a drugiej oznaczonej nr [...] A. W. Każdą z powyższych decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...], z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Zdaniem organu z dokumentacji zebranej w postępowaniu niezbicie wynika, iż skontrolowanym w dniu [...] września 2006 r. pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a, b oraz lit. c ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił w obydwu decyzjach, iż upodabnianie się do taksówek i wykonywanie działalności taksówkowej samochodem osobowym nie będącym taksówką, ma na celu wzbudzenie u klientów błędnego poczucia korzystania z usług transportowych świadczonych przez licencjonowanego przedsiębiorcę w zakresie przewozów taksówkami. Obydwie wymienione powyżej decyzje Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2010 r. zostały zaskarżone. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] (zarejestrowaną pod sygn. VI SA/Wa 2022/10), a A. W. na decyzję nr [...] (zarejestrowaną pod sygn. VI SA/Wa 2023/10). W obydwu skargach zarzucono: a/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 75 ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji w postępowaniu nieznanym w ustawie, b/ naruszenie art. 156 § l pkt 2 kpa w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej podczas gdy ustawa obliguje organ do nałożenia kary tylko podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie, c/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 89 w zw. z art. 87 ustawy o transporcie drogowym poprzez posłużenie się przez organy kontrolujące - celem przypisania naruszenia skarżącym - dokumentami, do których kontroli ani wykorzystania organy te uprawnień nie posiadają, d/ naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, e/ naruszenie art. 77 § 2 kpa w zw. z art. 123 kpa poprzez odmowę dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez strony, które zostały zgłoszone przez nie w odpowiednim terminie, f/ naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż przedsiębiorcy wykonywali przewóz okazjonalny osób, podczas gdy ani z licencji, ani z zebranej dokumentacji nie wynika fakt przewozu jakiejkolwiek osoby, g/ naruszenie art. 18 ust. 5 lit c ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadne przyjęcie, iż plastikowa puszka zamontowana na dachu pojazdu jest lampą lub innym urządzeniem technicznym w rozumieniu ww. ustawy, h/ naruszenie art. 18 ust, 5 lit. a ustawy o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że w samochodzie zainstalowany był taksometr, podczas gdy w samochodzie zainstalowany był drogomierz tj. urządzenie nie zabronione przez ustawę oraz urządzenie to było jedynie umieszczone, ale nie używane. Komendant Policji w odpowiedziach na skargę wniósł o oddalenie obydwu skarg. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć sprawy o sygn. akt VISA/Wa 2022/10 i VISA/Wa 2023/10 do wspólnego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia i dalej prowadzić pod sygn. akt VISA/Wa 2022/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej też jako p.p.s.a.). Badając sprawę w powyższym zakresie Sąd uznał, że zarówno skarga A. W., jak i A. W. są uzasadnione, aczkolwiek nie z przyczyn w nich wskazanych. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wskutek wadliwych działań Komendanta Policji ustalenia jednej kontroli stały się podstawą do nałożenia dwóch odrębnych kar, każdej w wysokości 15 tysięcy złotych, w stosunku do każdego ze wspólników spółki cywilnej. Tymczasem z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, póz. 874 z późn. zm., dalej też jako u.t.d.), wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyrok z 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08), chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. W niniejszej sprawie podstawą dla nałożenia na skarżących kar pieniężnych były ustalenia poczynione w trakcie kontroli drogowej pojazdu marki [...] nr rej. [...] kierowanego przez M. P., która to kontrola miała miejsce w W. przy ul. Z w dniu [...] września 2006 r. Organy Policji ustaliły, iż przewóz kontrolowanym pojazdem wykonywali A. W. i A. W., będący wspólnikami spółki cywilnej W. s.c.. Zgodnie z art. 860 § 1 Kodeksu Cywilnego przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Spółka cywilna w obecnym stanie prawnym nie posiada podmiotowości prawnej, jest natomiast wyłącznie stosunkiem o charakterze zobowiązaniowym (umową) zawartym pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami. Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się między innymi w tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka (p. Komentarz do art. 860 kodeksu cywilnego, Z. Gawlik, A. Janiak, A. Kidyba, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX, 2010). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 odniósł się do sytuacji, w której przewóz wykonuje osobiście kierowca zatrudniony przez wspólników spółki cywilnej (dotyczy to również innych niż stosunek pracy węzłów obligacyjnych łączących wspólników z kierowcą). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż to wszystkim wspólnikom zostaje wówczas zlecony przewóz wykonywany bezpośrednio przez kierowcę. Wszyscy są więc stronami zawartej z osobą trzecią umowy, na podstawie której wykonywany jest przewóz. Wszyscy wspólnicy świadczą zatem usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę. Z kolei zgodnie z art. 864 Kodeksu Cywilnego za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Pojęcie "zobowiązania spółki" stanowi pewne uproszczenie i obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu. Do zobowiązań spółki należy również zaliczyć takie, które powstają po stronie wspólników na mocy regulacji publicznoprawnych (tak J. Gudowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 689; J. Jezioro (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2006, s. 1303; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1698; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2004, s. 564; na temat rodzajów zobowiązań spółki cywilnej zob. także A. Herbet, Spółka..., s. 376 i n.). Zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników ma przy tym zastosowanie, o ile przepisy szczególne, dotyczące danego rodzaju zobowiązań, nie stanowią inaczej. Koniecznym jest więc zaznaczenie, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wyłączają solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie przewóz wykonywany był przez wszystkich wspólników spółki cywilnej a za zobowiązania z tego tytułu odpowiadają oni solidarnie, niedopuszczalnym było wydanie odrębnych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w trybie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym osobno wobec każdego ze wspólników tej spółki. Stanowisko Komendanta Policji w istocie prowadzi do ominięcia prawa, bowiem wysokość kary pieniężnej nakładanej za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli uzależniona byłaby każdorazowo od ilości osób tworzących spółkę cywilną. Iluzorycznym stałoby się zatem ograniczenie wysokości kary pieniężnej wynikające z art. 92 ust. 2 u.t.d., wprowadzające górną granicę odpowiedzialności niezależnie od liczby poszczególnych naruszeń stwierdzonych w trakcie jednej kontroli. . Warto podkreślić, iż źródłem zaistniałej sytuacji stała się błędna wytyczna zawarta w decyzji Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylającej decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Organ odwoławczy nakazał bowiem prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wydać odrębne decyzje, dla każdego ze wspólników spółki cywilnej. Pomylił tym samym dwie kwestie. Czym innym jest bowiem prawidłowe oznaczenie adresata decyzji w przypadku wspólników spółki cywilnej, gdzie jako adresaci powinni występować wymienieni z imienia i nazwiska wspólnicy spółki cywilnej a nie sama spółka a czym innym sposób doręczania takiej decyzji administracyjnej. Oczywistym jest bowiem, że wszelką korespondencję w sprawie administracyjnej dotyczącej wspólników spółki cywilnej należy doręczać każdemu ze wspólników osobiście stosownie do art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej też jako k.p.a.).W żaden sposób nie obliguje to jednak do wydawania odrębnych decyzji w stosunku do każdego ze wspólników spółki cywilnej, jeżeli za stwierdzone naruszenie odpowiadają oni solidarnie. Komendant Rejonowy Policji [...] realizując wytyczne Komendanta Policji wydał w konsekwencji w dniu [...] maja 2010 r. osobno wobec każdego ze wspólników tj. A. W. i A. W. decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł., przy czym każda z tych decyzji oznaczona została takim samym numerem [...]. W zaistniałej sytuacji powstała wątpliwość, czy jest to w istocie jedna decyzja, na co wskazuje tożsamość daty i numeru, czy też dwie odrębne decyzje, o czym świadczy fakt skierowania każdej z nich osobno do A. W. i A. W. Organ odwoławczy powinien więc w takim przypadku dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazań odnoszących się do solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej i ustalić, czy w sprawie wydano jedną decyzję, osobno doręczaną każdemu ze wspólników, czy tez dwie odrębne decyzje, co prowadziłoby do nieuzasadnionego obciążania karą każdego ze wspólników. Tymczasem Komendant Policji wydając dwie osobne decyzje o odmiennie oznaczonych numerach i adresatach obciążając przy tym każdego ze wspólników karą w wysokości piętnastu tysięcy złotych ewidentnie naruszył art. 15, w zw. z art. 138 i 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie nadmienić należy, iż na czwartej stronie decyzji nr [...] nakładającej karę pieniężną na A. W., Komendant Policji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, iż A. W., wspólnik spółki cywilnej W. wykonywała krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a, b oraz lit. c ustawy o transporcie drogowym. Sąd na obecnym etapie nie odniósł się natomiast do podniesionych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że zaskarżona decyzja zapadła w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W związku ze stwierdzonym naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. uchylił obie zaskarżone decyzje. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.