VI SA/Wa 2023/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach [...] marca – [...] kwietnia 2009 r., Przedsiębiorstwa P. sp. z o.o. z siedzibą w S., stwierdzono szereg uchybień, opisanych w protokole kontroli, doręczonym stronie w dniu [...] kwietnia 2009 r. Zakres kontroli obejmował okres od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Kontrola została przeprowadzona na podstawie upoważnienia nr [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. Do reprezentowania spółki w czynnościach kontrolnych upoważniony był K. S. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], wydał decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] nakładając na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 11600 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie; 1) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2) skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, 3) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, 4) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, 5) nieprawidłowego operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - za każdą wykresówkę, 6) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy; 7) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawierała przepisowych wpisów - za każdy brakujący wpis. Skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości, wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Zdaniem strony decyzja została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., gdyż uniemożliwiono jej zapoznanie się z całością zebranego materiału dowodowego. Ponadto spółka nie zgadzała się ze stanowiskiem w sprawie nieprawidłowości dotyczących danych o aktywności kierowcy wykazanych na wykresówkach i kwestionowała wszystkie naruszenia tj., że wykresówka nie zawierała przepisowych wpisów. W odwołaniu stwierdzono dodatkowo, że jako pracodawca wskazała w delegacji, jakim środkiem komunikacji kierowca ma powrócić do miejsca zamieszkania i jakim środkiem ma dojechać do miejsca zmiany. Pozwalało to na dokładne określenie czasu podróży oraz czasu przebywania w dyspozycji przedsiębiorcy. Kierowca, zaś swobodnie dysponował swoim wolnym czasem do celów prywatnych i dlatego na tarczach tachografu zaznaczał odpoczynek. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 39j, art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b), pkt 3 lit. b), art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t., Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.8 ust. 1, lp. 10.1 lit. a) i lit. b), lp. 10.2 lit. a) i lit. b), lp. 10.3 lit. a) i lit. b), lp. 11.2 ust. 4, lp. 11.4 ust. 2 i ust. 7 lit. a) i lit. d) załącznika do tej ustawy, art. 4 lit. g) i lit. h), art. 7, art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 4-9, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L2006 Nr 102, s. 1, z dnia 11 kwietnia 2006 r.), art. 15 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L370, s. 8-12 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.): 1. utrzymał decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości: a. 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; b. 1800 zł z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; c. 700 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego; d. 1000 zł z tytułu nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem); e. 6000 zł z tytułu okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy; f. 550 zł z tytułu, że okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawierała przepisowych wpisów. 2. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1050 zł z tytułu skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Przytaczając obszernie treść przepisów, organ odwoławczy stwierdził, iż działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z prawem, zaś odnośnie kary pieniężnej w wysokości 1050 zł z tytułu skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, uchylił decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, faktycznie można było uznać, iż kierowca nie wykorzystał odpowiedniego tygodniowego okresu odpoczynku, jednakże należałoby ponownie zbadać 24 godzinne okresy aktywności kierowcy – S. H., od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku i ustalić skrócenie tego odpoczynku w podanym okresie. Uzasadniając swą decyzję w zakresie utrzymania w mocy części zaskarżonej decyzji, organ podkreślił, odnosząc się jednocześnie do argumentów strony skarżącej, że nie stanowią one podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Odnosząc się do poszczególnych naruszeń oraz argumentacji skarżącej organ podkreślił, że odnośnie: - wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne - uznano za prawidłowe nałożenie kary za wskazane naruszenie, z uwagi na fakt, że do kontroli nie została okazana dokumentacja dotycząca badań lekarskich jednego z kierowców, wydana na podstawie przepisów art. 39 j ustawy o transporcie drogowym, dotyczącej stwierdzenia braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W związku z powyższym, organ I instancji prawidłowo przyjął, iż brak stosownego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego przeprowadzenie badań stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy stanowiło podstawę do nałożenia kary zgodnie z lp. 1.8. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym; - skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każda rozpoczęta koleina godzinę - wskazano iż podczas kontroli nie okazano dokumentów uzasadniających odstąpienie przez poszczególnych kierowców od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu; - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut - podkreślono, iż podczas kontroli również nie okazano dokumentów uzasadniających odstąpienie przez poszczególnych kierowców od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu; - nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - za każdą wykresówkę - podkreślono, iż ustaleń tych dokonano analizując poszczególne wykresówki, zaś zeznania kierowców nie mogły stanowić okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy; - okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – podkreślono, iż argumenty strony nie mogły zostać wzięte pod uwagę, gdyż niezależnie od wystawionej delegacji i w sytuacji, kiedy kierowca nie stosuje się do tych zaleceń wskazane przepisy jednoznacznie określały, jak należało traktować konkretne okresy aktywności kierowcy. Czas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem Rozporządzenia 561/2006 lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w bazie pracodawcy, w której kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa chyba, że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub kuszetki. Z powyższego wynika, iż jeśli czas ten nie zaliczany jest do odpoczynku lub przerwy, to zalicza się go jako inną pracę lub gotowość; - okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała przepisowych wpisów - za każdy brakujący wpis – podkreślono, iż analiza wykresówek bezsprzecznie wykazała, iż jeden z kierujących pojazdem nie wpisywał wymaganego pełnego imienia kierowcy, zaś kolejny kierowca nie wpisywał daty i miejsca zakończenia używania wykresówki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, iż przedsiębiorca jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, zatem działalność profesjonalną, zobowiązany był dołożyć maksimum staranności by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w przeciwnym razie przedsiębiorca winien był liczyć się z konsekwencjami jakie przewiduje ustawodawca, za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Ponadto w kwestii naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania stwierdzono, iż wbrew twierdzeniom strony, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu i możliwość odniesienia się do materiału zgromadzonego w sprawie. P. sp. z o.o. z siedzibą w S., pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w zakresie punktu 1 e, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła jej obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i dokonać analizy łącznie z oceną zebranych dowodów. 2. naruszenie art. 10 oraz art. 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, a tym samym uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wypowiedzenia się strony. W uzasadnieniu strona potrzymała argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodała, iż organ błędnie przyjął pozostawanie w dyspozycji pracodawcy kierowców – S. H. i M. C. Tym samym organy istotnie naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ wyjaśnił, iż strona we wszelkiej korespondencji informowana była o możliwości skorzystania z prawa określonego w art. 10 k.p.a., z której to skorzystano m.in. podczas przesłuchania kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z powodów podnoszonych w skardze. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w punkcie 1 decyzji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uchylając tą decyzję w punkcie 2 swojego rozstrzygnięcia i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1050 zł z tytułu skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Rozstrzygnięcie to nastąpiło z naruszeniem powołanego w osnowie decyzji przepisu postępowania. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W świetle cytowanych przepisów rodzaje rozstrzygnięć przez organ odwoławczy zostały ściśle określone i nie podlegają rozszerzeniu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (wymienionych w punktach 1 – 8 wymienionego przepisu) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Jednakże stosownie do ust. 2 pkt 2 art. 92 ww. ustawy suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Prawodawca w art. 92 ust. 1 i ust. 2 określił kilka przesłanek: przepisy, które podlegają badaniu czy nie zostały naruszone, wysokość sumaryczną kar pieniężnych, zróżnicowanie tych kar ze względu na rodzaj przeprowadzonej kontroli (kontrola na drodze lub kontrola przedsiębiorstwa) określając jednocześnie, iż sumaryczna wysokość kar pieniężnych jest ograniczona tym warunkiem, że wynika ona z ujawnionych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli (na drodze lub w przedsiębiorstwie). W przepisie art. 92 ust. 1 ustawa określając najwyższa karę pieniężną do kwoty 15 000 zł odnosi się do kary stwierdzonej za jedno naruszenie, chodzi mianowicie o karę wymienioną w lp. 3.1 załącznika do ustawy – wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. Także określenie wysokość kar pieniężnych w tym przepisie w przedziale od 50 do 15 000 zł dotyczy kar za poszczególne naruszenia, gdyż dopiero w ust. 2 wymienionego przepisu ustawa uprawnia organy kontroli do nakładania kar sumarycznych za wszystkie stwierdzone naruszenia podczas kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zakreślając górną granicę sumy tych kar pieniężnych. W P. sp. z o.o. z siedzibą w S. została przeprowadzona jedna kontrola, z kontroli tej sporządzono jeden protokół kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., który obejmował ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w okresie od [...] marca 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r., a zakres kontroli obejmował okres od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Protokół z kontroli w przedsiębiorstwie, sporządzony w trybie art. 74 ustawy o transporcie drogowym zawierał ustalenia dające podstawę organowi pierwszej instancji do wydania decyzji i ten sam protokół kontroli był dokumentem, w oparciu o który organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję ostateczną. Zatem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego wydane zostały w jednej sprawie administracyjnej, w której zachodziła tożsamość przedmiotowa, zakreślona przedmiotem kontroli określonym w protokóle kontroli oraz tożsamość podmiotowa – kontrola dotyczyła przedsiębiorstwa P. sp. z o.o. z siedzibą w S. Niezależnie więc od stwierdzonej liczby naruszeń była to jedna sprawa administracyjna, która została załatwiona jedną decyzją administracyjną, w której zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy można było nałożyć (niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń) sumę kar pieniężnych ograniczoną do kwoty 30 000 zł. Pogląd, iż organ administracji publicznej w ramach jednej kontroli (na drodze lub w przedsiębiorstwie) prowadzi jedną sprawę administracyjną jest utrwalony w orzecznictwie administracyjnym (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08 lub z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie II GSK 1049/08). Skoro zatem jest to jedna sprawa administracyjna, to zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia tą sprawę jedną decyzja administracyjną i tak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - była to decyzja organu odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. Jak już nadmieniono art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Podobnie jak art. 138 § 2 k.p.a. pozwalający temu organowi na uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jednakże pod warunkiem, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy może jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie będzie mógł uchylić decyzji w jakimś zakresie, utrzymując ją w pozostałym zakresie w mocy. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzję w całości lub w części organ odwoławczy jest obowiązany, w zakresie takiego rozstrzygnięcia, działać reformatoryjnie, a nie przemiennie - stosując do części rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w części zaskarżonej decyzji w mocy, oraz do części rozstrzygnięcia pierwszej instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłącznie w zakresie kasacyjnym uchylając jedynie to rozstrzygnięcie w pewnej części nie orzekając w zakresie uchylonym co do istoty sprawy. Dokonane natomiast rozstrzygniecie w decyzji ostatecznej spowodowało nadanie przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. innej treści niż wynikającej z tego przepisu, co stanowiło o jego naruszeniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeknie jednocześnie co do istoty sprawy, bądź jeżeli uzna, że zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., ograniczy się wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.