VI SA/Wa 203/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) oraz załącznika nr 1 pkt 3 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Pana S. B. (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] sierpnia 2013 r. Inspekcja Transportu Drogowego zatrzymała do kontroli mobilnej na autostradzie A[...] na odcinku węzeł B. - węzeł K., zespół pojazdów składający się z samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy marki Inna o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował Skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę do kontroli dowodów rejestracyjnych. W toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzono, że ww. zespół pojazdów poruszał się bez urządzenia viaBox przeznaczonego do pobierania opłaty za przejazd po drodze płatnej, co skutkowało przejazdem po płatnym odcinku autostrady A[...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustalenia kontroli utrwalono w protokole kontroli nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., które były podstawą faktyczną decyzji nakładającej na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Strona pismem z [...] sierpnia 2013 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że dokonała wymaganej opłaty w momencie wjazdu na płatny odcinek Autostrady A[...], pobierając bilet wjazdu na autostradę a w momencie zjazdu uiszczając za niego opłatę. Zdaniem Strony opłatę tę zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, należy uznać za opłatę elektroniczną, bowiem zgodnie z obowiązującym systemem prawnym opłatę elektroniczną za przejazd przedmiotowym odcinkiem autostrady pobiera się za pomocą Manualnego Systemu Poboru Opłat bądź Elektronicznego Systemu Poboru Opłat w zależności od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Jednak w obowiązujących przepisach prawa nie istnieje podstawa do nakładania kary pieniężnej za błędny sposób uiszczenia opłaty elektronicznej. Strona wskazała, że nie miała intencji nieuiszczenia obowiązującej opłaty, ale także nie miała możliwości nabycia odpowiedniego urządzenia, w związku z tym nie miała innej sposobności jak uiszczenie opłaty w kasie. GITD, rozpatrując ponownie sprawę wskazał, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Odcinek autostrady A[...], po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów [...] sierpnia 2013 r. został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych jasno wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Skarżący poruszał się zespołem pojazdów (samochodem o DMC równej 2870 kg wraz z przyczepą o DMC równej 1200 kg) o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 4070 kg, co zostało ustalone na podstawie okazanych do kontroli dowodów rejestracyjnych. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się Skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Na stronie internetowej www.viatoll.pl znajdują się wszystkie niezbędne informacje, jakie są potrzebne do tego, by użytkownik zawarł umowę z Operatorem Systemu Elektronicznego Poboru Opłat viaToll i by otrzymał wymagane urządzenie viaBox. Dodatkowo jest umieszczona pełna lista Punktów Obsługi Klienta wraz z danymi adresowymi oraz godzinami ich otwarcia, a także Przygraniczne Punkty Dystrybucji. Kierujący mogą również skorzystać z Telefonicznego Centrum Obsługi Klienta, za pomocą którego mogą otrzymywać i kierować wszelkie pytania dotyczące elektronicznego systemu poboru opłat drogą telefoniczną, mailową, za pomocą faksu czy listownie. Zgodnie z art. 13hc ust. 1 oraz 2 ustawy o drogach publicznych, uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat zgodnie z art. 13i, a podmioty pobierające opłaty elektroniczne z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat mogą umożliwić użytkownikom dróg krajowych uiszczanie tych opłat bez konieczności instalacji urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3. Należy jednakże zaznaczyć, że obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, tzw. viaBox. Nie istnieje zatem inna forma poboru opłaty elektronicznej. Na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych nie została wprowadzona przez ustawodawcę inna forma uiszczenia opłat bez konieczności instalacji urządzenia. Manualny system poboru opłat jest jedną z dwóch metod płatności za przejazd odcinkiem K.-S. autostrady A[...] i odcinkiem B.-S. autostrady A[...] dostępnych dla pojazdów samochodowych oraz zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej równej albo mniejszej od 3,5 tony. Kierujący pojazdami samochodowymi oraz zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, które poruszają się po sieci dróg płatnych, nie mogą skorzystać z manualnego systemu poboru opłat. Obowiązkowe dla tych pojazdów jest korzystanie z elektronicznego systemu poboru opłat viaToll. Opłata elektroniczna jest naliczana i pobierana jedynie przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox. Brak takiego urządzenia pokładowego w pojeździe, skutkuje obowiązkiem nałożenia (z woli ustawodawcy) właśnie na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. GITD wskazał, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków, gdyż do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego. Okoliczności podniesione przez Stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia nałożonej kary pieniężnej, ustawodawca bowiem nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia tej kary. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w zależności od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez kierującego pojazdem samochodowym. Pismem z [...] grudnia 2013 r., Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z [...] listopada 2013 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od strony przeciwnej, na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przepisów, 2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. 3. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., 4. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegający na niewłaściwym przekonaniu organu o nieuiszczeniu opłaty elektronicznej. Skarżący wskazał, że z informacji podanych na stronach internetowych GITD wynika, że użytkownik autostrady dokonuje uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą Manualnego Systemu Poboru Opłat bądź Elektronicznego Systemu Poboru Opłat, w zależności od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Skarżący w momencie wjazdu na płatny odcinek Autostrady A[...] pobrał bilet wjazdu na autostradę, a przy zjeździe z płatnego odcinka drogi uiścił wymaganą opłatę, którą zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, należy ocenić na równi z opłatą elektroniczną. Ponadto w obowiązujących przepisach nie istnieje podstawa prawna do nakładania kary za przejazd płatnym odcinkiem Autostrady A[...] bez wymaganego urządzenia do pobierania opłaty elektronicznej. Przepisy nie przewidują także podstawy prawnej do nałożenia kary za nieprawidłowe uiszczenie opłaty elektronicznej, a jedynie za brak takiej opłaty w ogóle. Dlatego też nałożona na Skarżącego kara pieniężna jest bezzasadna. Skarżący dodał, że znajdując się na autostradzie nie miał ani obiektywnej możliwości zapoznania się z regulacją GITD, w tym z informacją o konieczności wyposażenia pojazdu w określone urządzenie, ani też możliwości nabycia tego urządzenia. Jezdnia prowadząca do płatnego odcinka Autostrady A[...] nie przewiduje możliwości zawrócenia, nie są przy niej umieszczone jakiekolwiek tablice informacyjne określające chociażby podstawowe warunki korzystania z płatnych odcinków dróg. Skarżący został przepuszczony przez bramki wjazdowe, pobrał bilet w automatycznej kasie, a następnie uiścił opłatę za przejazd na zjeździe z Autostrady A[...]. Należy więc uznać, że opłata o której mowa w powyższych przepisach, traktowana na równi z opłatą elektroniczną, została uiszczona przez Skarżącego w chwili zjazdu z Autostrady. Należy również zaznaczyć, że bez względu na formę dokonania opłaty (za pomocą Manualnego Systemu Poboru Opłat lub Elektronicznego Systemu Poboru Opłat), uiszczona opłata stanowi przychód Krajowego Funduszu Drogowego. Z punktu widzenia celowości powołanych norm prawnych istotne jest w głównej mierze, że opłata za przejazd płatnym odcinkiem drogi została dokonana w ogóle, nie zaś to, w jaki sposób jej dokonano. Skarżący jest cudzoziemcem, obywatelem [...], który podróżował po terytorium RP Autostradą A[...], dlatego zarządca odcinka B. - węzeł K., którym jest GDDKiA powinien dochować pełnej staranności, aby cudzoziemiec został poinformowany o formie pobierania opłaty elektronicznej przed wjazdem na odcinek, na którym obowiązuje pobieranie opłat w ramach systemu viaToll. W odpowiedzi na skargę, GITD podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ powołując się na wyrok z 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 135/12 dodał, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje, a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzutu są słuszne. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów: W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z art. 13ha ust. 1, ust. 3 ustawy o drogach publicznych jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei z art. 13hc ustawy o drogach publicznych wynika, że uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i. Wprawdzie na podstawie ust. 2 art. 13hc, podmioty pobierające opłaty elektroniczne z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat mogą umożliwić użytkownikom dróg krajowych uiszczanie tych opłat bez konieczności instalacji urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jednak obecnie funkcjonujący system nie przewiduje takiego rozwiązania. Dlatego na marginesie należy dodać, że Skarżący uiszczając opłatę metodą manualną przy zjeździe z autostrady, nie uiścił przedmiotowej opłaty elektronicznej, lecz opłatę za przejazd autostradą, której podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, obejmującą przejazd autostradą pojazdów samochodowych oraz zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony. Oznacza to, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości zaliczenia na poczet opłaty elektronicznej, opłaty zapłaconej w systemie manualnym, a brak urządzenia viaBOX oznacza brak dokonania opłaty elektronicznej. Wracając do kwestii wpływu oznakowania drogi na możliwość wymierzenia spornej kary pieniężnej, należy wskazać, że rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec Skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez Skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Aczkolwiek Skarżący, korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r., wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (zarzuty Skarżącego na tle dmc tego zespołu nie znajdują uzasadnienia w zebranym i w tym zakresie właściwie ocenionym przez organ materiale dowodowym sprawy znajdującym się w aktach administracyjnych postępowania) i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na Skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez Skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku Skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox. W decyzji drugoinstancyjnej też wprost nie wypowiedziano się, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej. Natomiast w odpowiedzi na skargę zostało wyrażone stanowisko, że o kategorii drogi (jako płatnej) rozstrzygają przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, a nie znak drogowy. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez Skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a.