VI SA/Wa 2037/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszej instancji; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu: 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz A. J. i J. J. kwotę 475 (czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1319/05) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 728/05) oddalający skargę J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Do wydania powyższego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas kontroli drogowej w dniu [...] sierpnia 2004r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] skontrolował pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], należący do J.J., prowadzony przez kierowcę A. K., którym wykonywany był transport drogowy przez J. J. i A. J. posiadających licencję na wykonywanie transportu drogowego i prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "A.". W wyniku badania wykresówek za dni [...],[...] i [...] sierpnia 2004r. stwierdzono skrócenie przez prowadzącego pojazd kierowcę dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego, co stanowiło naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r. nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 1 grudnia 1985 r.). Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, opierając się na powyższych ustaleniach faktycznych nałożył na J. J. i A. J. karę pieniężną w kwocie 750 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art.92 ust.1 p.2 i 6 oraz ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.dalej cytowana jako utd.) oraz lp.1.11.1 lit.a, 1.11.1. lit.b, 1.11.2. lit.b załącznika do tej ustawy, a także art.8 ust.1-2,3-6 i 7 oraz art.9 cytowanego wyżej Rozporządzenia (Rady) EWG nr 3820/85. Od decyzji tej odwołali się A. i J. J. zarzucając naruszenie art.92 utd. oraz art.107 § 1 i § 3 kpa. Wskazali i wykazali dokumentami, że kierowca A. K. prowadził własną działalność gospodarczą i był odrębnym przedsiębiorcą, który na mocy umowy wykonywał usługę kierowania pojazdem na rzecz skarżących. W tym stanie rzeczy to kierowca jako odrębny przedsiębiorca powinien odpowiadać za naruszenia przepisów o czasie pracy, których sam się dopuścił, zatem decyzja skierowana do skarżących została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, którym nie można przypisać żadnej winy. Zarzucili także, że Rozporządzenie (Rady) EWG nr 3820/85 nie jest umową międzynarodową o jakiej mowa w art.92 ust.6 utd., zatem naruszenie obowiązków z niego wynikających nie uzasadnia nałożenia sankcji pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wskazał na bezsporność naruszeń przepisów Rozporządzenia oraz wyjaśnił, że ratyfikacja Traktatu o przystąpieniu Polski do UE spowodowała ten m.in. skutek, że aktami prawa powszechnie obowiązującego stały się akty prawa organizacji międzynarodowej, a zatem ich naruszenie objęte jest art.92 ust.1 p.6 utd przewidującym nałożenie kar pieniężnych za naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej. Wskazał także, że to skarżący wykonywali transport drogowy, zatem kara administracyjna za naruszenie obowiązków dotyczących jego wykonywania słusznie została nałożona na nich jako przedsiębiorców. Kierowca nie wykonywał transportu drogowego tylko usługę kierowania pojazdem. Na powyższą decyzję A. J. i J. J., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 92 ust. 1 utd. i wywodząc, że Rozporządzenie (Rady) EWG 3820/85 nie jest aktem prawnym sankcjonowanym w prawie polskim, brak jest bowiem przepisów, które uzasadniałyby wyciąganie konsekwencji wobec podmiotów naruszających przepisy tego Rozporządzenia. Wśród listy aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności rozporządzeń Rady. Skarżący ponadto zarzucili błędne skierowanie decyzji do nich zamiast do kierowcy, który dopuścił się naruszenia będąc oddzielnym przedsiębiorcą i wskazali, że nie byli stroną toczącego się postępowania administracyjnego i nie można im przypisać żadnej winy, zaś organ naruszył zasadę dwuinstancyjności nie rozważając tego zarzutu w postępowaniu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. oddalił powyższą skargę uznając, że za naruszenia obowiązków związanych z wykonywaniem transportu drogowego odpowiada zawsze przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu, a nie kierowca wykonujący usługę kierowania pojazdem, zaś naruszenie przepisów Rozporządzeń Rady (EWG) stanowi naruszenie przepisów umów międzynarodowych, o którym mowa w art.92 ust.1 p.6 utd. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.92 ust.1 p.6 utd. oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu stanowiska Sądu, co do wskazanych kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2006r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Rozporządzenie Rady EWG z 20 grudnia 1985 r. jest aktem prawa wspólnotowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co oznacza że obowiązuje we wszystkich państwach członkowskich, jest to jednak tylko akt prawa o charakterze wtórnym, naruszenia jego przepisów nie można utożsamiać z naruszeniem umowy międzynarodowej, a więc prawa pierwotnego o jakim mowa w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Rozporządzenia są innymi od umów międzynarodowych aktami prawa wspólnotowego. W stanie prawnym obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej tylko naruszenie przepisów umowy międzynarodowej uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 utd. Naruszenie dobowego i tygodniowego czasu pracy kierowców, o którym mowa w Rozporządzeniu 3820/85 nie było sankcjonowane. Stosowna regulacja została dokonana dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), którą do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dodany został pkt 8, stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, a więc niewątpliwie także rozporządzenia Rady EWG. NSA wyjaśnił, że od dnia 1 maja 2004r. do czasu wskazanego uzupełnienia regulacji zawartej w art.92 ust.1 utd naruszenie prawa wspólnotowego, z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych, nie było sankcjonowane przez prawo krajowe i nie rodziło odpowiedzialności winnego tego naruszenia. Samo naruszenie określonych przepisów, jeśli brak uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270) rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Oceniając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż została wydana z naruszenia prawa, skargę więc należy uznać za uzasadnioną. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. utd, który stanowił, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Organ zastosował powyższy przepis jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej na skarżących za stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia art. 6 i 8 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, określającego czas pracy kierowców oraz okresy ich odpoczynku. Kluczową kwestią było rozstrzygnięcie, czy naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) stanowiło naruszenie wiążących Polskę umów międzynarodowych, o którym mowa w art.92 ust.1 p.6 utd i co za tym idzie, czy naruszenie to mogło być sankcjonowane karą pieniężną. Kwestę tę przesądził w sposób jednoznaczny NSA we wskazanym wyżej wyroku z dnia 5 października 2006r., a stanowisko to jest dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wiążące w związku z treścią art.190 p.p.s.a.. NSA wskazał, że rozporządzenie jest innym od umowy międzynarodowej aktem prawa wspólnotowego, a tylko naruszenie przepisów umowy międzynarodowej uzasadniało nałożenie kary. Stanowisko to NSA wyraził także we wcześniejszym orzeczeniu z dnia 27 września 2006r. I OSK 126/05/ oraz późniejszym z dnia 20 października 2006r. /I OSK1359/05/ podkreślając, że stosowna regulacja dotycząca kar nakładanych za naruszenie przepisów Rozporządzeń została wprowadzona ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), która weszła w życie od 21 grudnia 2005r. Nowelizacją tą dodano do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pkt. 8 stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że choć bezwzględnie doszło /co jest niesporne/ do naruszenia obowiązków wynikających z Rozporządzenia Rady (EWG), to obowiązki te zgodnie ze stanowiskiem NSA nie były obowiązkami wynikającymi z umowy międzynarodowej, a zatem ich naruszenie nie pociągało za sobą możliwości nałożenia sankcji karnej. Nałożenie przez organ kary pieniężnej na podstawie art.92 ust.1 p.6 utd. za naruszenie obowiązków wynikających z Rozporządzenia Rady (EWG) stanowiło zatem naruszenie prawa materialnego. Sąd nie podzielił natomiast zawartej w skardze argumentacji skarżących dotyczącej wadliwego skierowania decyzji do przedsiębiorcy prowadzącego transport drogowy zamiast do kierowcy kierującego pojazdem. W ocenie Sądu przepisy art.92 utd. są w tej kwestii jednoznaczne i nakładają odpowiedzialność administracyjno-karną za uchybienia na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy niezależnie od winy tego przedsiębiorcy i niezależnie od odpowiedzialności samego kierowcy. Kwestia ta w sprawie niniejszej przestaje być istotna w sytuacji, gdy NSA przesądził brak podstawy prawnej do nałożenia kary na przedsiębiorcę, który dopuścił się naruszenia przepisów Rozporządzenia (Rady) EWG. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje odpowiednie rozwiązanie procesowe przy uwzględnieniu faktu, że w dacie naruszenia obowiązków wynikających z Rozporządzenia brak było podstawy prawnej do nałożenia kary za stwierdzone uchybienie. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a., art.205 § 1 i 2 p.p.s.a. i zasądził - kwotę 100 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz działając na podstawie § 2 ust.1 i 2 i § 14 ust. 2, p.1 lit.a w związku z § 6 p.2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zmianami/ - kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego /dwie stawki minimalne/. Sąd zasądził też kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.