VI SA/Wa 2047/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz nakazu przywrócenia terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nakładającą na T. K. i P. A., karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13, ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 1 a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 129, poz. 1369), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 4 lipca 2006 r. P. A. (dalej jako skarżący), [...], wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy drodze krajowej [...] w miejscowości W. Uwzględniając wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] organ udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod punkt gastronomiczno -handlowy w okresie do dnia 31 października 2006 r. W dniu 30 października 2006 r. skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po rozpoznaniu którego organ decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody na przedłużenie okresu zajęcia pasa drogowego. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] organ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. Zawiadomieniem z dnia 15 maja 2007 r. działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Zastępca Dyrektora Oddziału w K. poinformował [...] o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. bez zezwolenia. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] naliczył karę za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia za okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 19 czerwca 2007 r. w wysokości 47 600 zł. Przedmiotowa decyzja, jak wynika z załączonej do akt administracyjnych kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona skarżącemu w dniu 9 lipca 2007 r. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 17 lipca 2007 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i wyrażenie przez organ zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję P. A. wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu zarzucił organowi sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślił, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i narusza zasady współżycia społecznego, a nałożona kara pieniężna wielokrotnie przewyższa wysokość rocznych dochodów uzyskiwanych z prowadzonej działalności gospodarczej. Jego zdaniem właściwym i adekwatnym w sprawie środkiem byłoby zobowiązanie do opuszczenia w zakreślonym terminie zajętego pasa drogowego. Skarżący zauważył przy tym, iż inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą w bezpośrednim sąsiedztwie należącego do niego pawilonu handlowego, uzyskały zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego wskazuje to na fakt, iż nie jest konieczne opuszczenie także przez niego zajmowanego pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż stanowisko skarżącego nie zostało poparte jakimkolwiek odwołaniem się do obowiązujących przepisów i jako całkowicie sprzeczne z nimi w żadnej mierze nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż miejsce lokalizacji punktu handlowo-gastronomicznego skarżącego przeznaczone zostało pod budowę autostrady [...] i jako takie objęte zostało wskazanymi w decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. liniami rozgraniczającymi. Tym samym już w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. przedłużającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skarżący poinformowany został, że przedmiotowa decyzja wydawana jest bez możliwości jej przedłużenia, a strona w terminie 14 dni od dnia jej wygaśnięcia zobowiązana jest do dokonania demontażu posadowionych w pasie drogowym urządzeń i opuszczenia zajmowanego parkingu. Również w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. organ pouczył skarżącego, iż prowadzony przez niego punkt handlowo-gastronomiczny należy zdemontować pod rygorem nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Organ podkreślił nadto, iż obciążenie karą za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie zależy od swobodnego uznania organu administracji, jej wysokość reguluje bowiem ustawa o drogach publicznych a organ pozbawiony jest możliwości modyfikacji zarówno zasad na jakich wymierzona jest kara jak i jej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W przypadku ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza jej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże - co wymaga podkreślenia - z innych względów niż podnoszone w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowa decyzja została bowiem wydana wskutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez skarżącego w dniu 17 lipca 2007 r., który to wniosek nie został przez niego własnoręcznie podpisany. Zgodnie natomiast z art. 63 § 3 k.p.a. podanie (odwołanie) złożone pisemnie powinno być m.in. podpisane przez wnoszącego. Podkreślenia wymaga przy tym, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny podpis pod pismem w toku postępowania administracyjnego musi być własnoręczny, nie może go zastąpić żaden podpis mechaniczny (tak SN w orzeczeniu z 17 kwietnia 1967 r. II PZ 22/67, NP. 1967/12/1720 z glosą J. Krajewskiego, W. Siedlecki: Przegląd orzecznictwa SN, P.P. 1968/7/142). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 r. (sygn. akt III SA 417/2000, LEX nr 47217) podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym, niż wymienione w § 1 art. 64 Kpa, wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. Przy czym, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku, decyzja wydana przez organ po rozpoznaniu odwołania, które nie zawierało podpisu strony, dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na zaistnienie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanki rażącego naruszenia prawa. A zatem, mając na względzie, iż w myśl art. 127 § 3 Kpa in fine do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, jednym z warunków skuteczności czynności procesowej jaką jest złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest podpisanie tegoż wniosku przez odwołującego się. Tym samym organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać, czy pismo spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia, że nie czyni ono zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo, iż wskutek braku podpisu nie wywoływał on skutków prawnych, wydał w dniu [...] września 2007 r. decyzję utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Co więcej, organ nie wezwał skarżącego do usunięcia przedmiotowego braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo, iż był świadomy, że wniosek ten nie spełnia wymogu art. 63 § 3 kpa. Podkreślono to bowiem w piśmie sygnowanym przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w K. z dnia 20 sierpnia 2007 r. Jednakże organ, dostrzegając brak formalny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wywiódł z powyższego faktu żadnych wniosków co do jego ewentualnych skutków i dalej prowadził postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, dotkniętej w konsekwencji wadą nieważności. Na marginesie zaznaczyć należy, iż powyższe postępowanie organu stoi w sprzeczności z wyrażonym w art. 8 Kpa nakazem prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jako przejaw działania wypełniającego te postulaty uważa się bowiem między innymi prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r. str. 77). W ramach tak zdefiniowanego działania organów administracji publicznej z pewnością nie mieści się wydanie przez organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta, skutkująca nieważnością decyzji, charakteryzuje się bowiem naruszeniem przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2004 r. str. 727). Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło w oparciu o art. 152 p.p.s.a.